Статья 4. Отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности

СТ 4 ГрК РФ.

1. Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее - градостроительные отношения).

2. К отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, эксплуатации зданий, сооружений, сноса объектов капитального строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений, законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов, законодательством Российской Федерации об использовании атомной энергии, техническими регламентами.

3. К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

4. К отношениям, связанным с приобретением, утратой статуса саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, определением правового положения указанных саморегулируемых организаций, осуществлением ими деятельности, установлением порядка осуществления саморегулируемой организацией контроля за деятельностью своих членов и применением саморегулируемой организацией мер дисциплинарного воздействия к своим членам, порядка осуществления государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций, применяется гражданское законодательство, в том числе Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - Федеральный закон "О саморегулируемых организациях"), если данные отношения не урегулированы настоящим Кодексом.

5. К отношениям, связанным с созданием искусственных земельных участков и строительством объектов капитального строительства на таких земельных участках, применяется законодательство о градостроительной деятельности с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

6. К отношениям, связанным со сбором и обработкой информации, необходимой для определения сметной стоимости строительства, законодательство Российской Федерации о коммерческой и иной охраняемой законом тайне применяется с учетом особенностей, установленных законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Комментарий к Ст. 4 Градостроительного кодекса РФ

1. Принципиальной новеллой комментируемой статьи 4 ГрК России является четкое закрепление предмета градостроительного законодательства посредством исчерпывающего указания отношений (пять групп), регулируемых градостроительным законодательством. Содержание указанных групп общественных отношений определяется законодателем посредством включения в предмет законодательства о градостроительной деятельности территориального планирования и зонирования, иных процедур, что позволит развивать и дальше эти правовые институты. Непосредственное же выделение данных пяти групп градостроительных отношений обусловлено всей последующей структурой ГрК РФ, включающего соответствующие главы.

2. В вопросах определения сферы действия градостроительного законодательства, законодатель занял двойственную (но вполне оправданную с точки зрения юридической техники) позицию. В ч.2 комментируемой статьи проводится разграничение градостроительного законодательства и законодательства:

а) о техническом регулировании (его ядром является Закон о техническом регулировании и федеральные законы, утверждающие технические регламенты);

б) законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (его ядром является Закон о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера);

в) законодательства Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений (его ядром является Закон о безопасности гидротехнических сооружений);

г) законодательства Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов (его ядром выступает Закон о промышленной безопасности).

Определяя сферу действия градостроительного и вышеуказанных отраслей законодательства, комментируемая ч.2 определяет факультативность применения градостроительного законодательства к указанным сферам общественных отношений. В практическом аспекте данная норма означает, что в случае пробела, например, в законодательстве об обеспечении безопасности строительства (отсутствия федерального закона, утверждающего технические регламенты), могут действовать нормы градостроительного законодательства. При наличии соответствующего технического регламента, соответствующие отношения выходят из сферы действия ГрК РФ, и его нормы на них не распространяются.

3. Прямо противоположным образом ч.3 комментируемой статьи 4 Градостроительного кодекса РФ разграничивает сферу действия градостроительного и земельного, лесного, водного и иного законодательства. В данном случае положения земельного, водного, лесного и иного указанного в ч.3 законодательства выступают как факультативные по отношению к градостроительному законодательству. Следовательно, только в случае возникновения пробелов в правовом регулировании градостроительных отношений, к таковым могут применяться нормы земельного или иного указанного ч.3 законодательства. В противном случае приоритет отдается нормам законодательства о градостроительной деятельности. Если мы рассмотрим данную норму в контексте ч.2 ст.3 ГрК РФ то получим ясно выраженную позицию законодателя о приоритете ГрК РФ в части регулирования градостроительной деятельности над ЗК РФ и многими иными федеральными законами, как по сфере действия, так и по юридической силе. В части сферы действия такая позиция представляется логичной и обоснованной.

До сих пор традиционно считалось, что условия и порядок использования и охраны всех категорий земель определяются федеральным законом (ст. 36 Конституции Российской Федерации), под которым понимался ЗК РФ. На наш взгляд, это всегда было не совсем так. Земельные кодексы советского периода, равно как и действующий ЗК РФ, определяли лишь общие принципы использования и охраны земель, т.е. формы и виды собственности на землю, содержание иных прав на землю, управления земельным фондом и т.д. Правовой режим отдельных категорий земель определялся поверхностно. Эта задача решалась (и решается) посредством принятия отдельных законов и иных нормативных актов. Так, в настоящий момент правовой режим земель особо охраняемых природных территорий определяется не столько ЗК РФ, сколько Законом об особо охраняемых природных территориях. Данный закон устанавливает порядок образования ООПТ, права и обязанности землепользователей, регулирует вопросы управления ООПТ, устанавливает особенности ограничения прав землепользователей в рамках каждой категории ООПТ и т.д.

При рассмотрении правового режима лесного и водного фондов (ст. 101-102 ЗК РФ) сделанный выше вывод еще более очевиден. Представляется, что одной статьей невозможно установить правовой режим для целой категории земель. Поэтому названные статьи и отсылают правоприменителя к лесному и водному законодательству, в центре которого – ЛК РФ и ВК РФ. Применительно к категории земель поселений федеральным законом, определяющим «условия и порядок пользования землей» для градостроительной деятельности является Градостроительный кодекс РФ (ЗК РФ фактически дублирует его положения).

При этом старый Градостроительный кодекс РФ при регулировании градостроительных и тесно связанных с ними земельных отношений вторгался в сферу действия земельного законодательства. Например, ст. 64 старого Градостроительного кодекса РФ предусматривала порядок установления публичных и частных сервитутов. Так, например, предусмотренный в данной статье сервитут прохода, проезда через чужой (соседний) земельный участок, на наш взгляд, трудно отнести к сервитутам в области градостроительства. Такой подход был обусловлен отсутствием нового ЗК РФ, пробельностью и противоречивостью действовавшего ранее земельного законодательства. Поэтому новый ГрК РФ сумел избежать подобного регулирования не свойственных ему отношений.

Фактически, существование и развитие отношений по использованию и охране земель и иных природных ресурсов в свете нового ГрК РФ определяется посредством территориального планирования с отображением в документах территориального планирования социально-экономической, экологической и иной перспективы развития территории (а не отдельной категории земель), включающей земельные участки и иные природные ресурсы в масштабах Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Вопросы предоставления и изъятия земель, равно как и многие другие, будут непосредственно предусматриваться при формировании каждого последующего уровня территориального планирования, а затем и градостроительного зонирования.

Таким образом, в части определения «условий и порядка пользования и владения» земельными участками всех категорий (но в первую очередь все же категории земель поселений) надлежит руководствоваться градостроительным законодательством, а в части «распоряжения» - земельным и гражданским законодательством. Другими словами, градостроительное законодательство определяет посредством территориального планирования и градостроительного зонирования перечень территориальных зон городского или сельского поселения, для которых градостроительными регламентами определено как можно использовать земельный участок, из каких имеющихся параметров и видов использования собственник (пользователь, арендатор) может выбрать устраивающий его вариант. Земельное законодательство устанавливает оборотоспособность земельных участков всех категорий, порядок проведения торгов, приватизации участков и т.д. Гражданское законодательство определяет форму сделок с землей и условия их действительности, обязательность государственной регистрации (а в ряде случаев и нотариального удостоверения) и т.д.

Поэтому мы полагаем, что правовое регулирование использования и охраны земель и иных природных ресурсов в границах территории Российской Федерации (и в первую очередь городских и сельских поселений - населенных пунктов) осуществляется при помощи комплекса нормативных актов различной отраслевой принадлежности. Первое и главное место среди них занимает градостроительное законодательство, а также не затрагивающее его сферу действия земельное, экологическое, гражданское, муниципальное и иное законодательство.

Установление отраслевым законодательством «субрежимов» использования и охраны отдельных частей территории России учитывается при территориальном планировании и градостроительном зонировании территории поселений и городских округов (муниципальных образований) и установлении для каждой территориальной зоны градостроительных регламентов. Поэтому, например, при образовании в поселении (населенном пункте) национального парка, данная часть территории не будет относиться к категории земель «земли особо охраняемых территорий и объектов», а войдет в состав рекреационной территориальной зоны поселения. При образовании же любой категории ООПТ на территориях за пределами населенных пунктов будет происходить отражение специфики особой охраны этой территории в градостроительной документации с переводом соответствующего участка в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

Второй комментарий к статье 4 ГрК РФ

1. Положениями комментируемой статьи законодатель обозначил сферу (предмет) регулирования законодательства о градостроительной деятельности, содержание которой повторяет виды градостроительной деятельности (см. комментарий к п. 1 ст. 1 Кодекса).

2. В правилах комментируемой части законодатель установил исключительную важность специальных законов в особых областях рассматриваемого законодательства, связанных с повышенным риском для человека и окружающей среды. К таковым приоритетам отнесены только следующие категории законов:
- в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ);
- в сфере безопасности гидротехнических сооружений (ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений");
- в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов");
- в сфере использования атомной энергии (Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии");
- в области технического регулирования (о применяемых в сфере градостроительной деятельности технических регламентах см. комментарии к п. 7 ст. 2 Кодекса).

3. В правилах комментируемой части законодатель установил случаи, когда градостроительное законодательство может дополняться нормами из других сфер правоотношений при условии отсутствия требуемых правил в содержании Кодекса.
Обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности в соответствии с п. 2 ст. 2 Кодекса требует наличие взаимообусловленности различных областей правоотношений. Поэтому с учетом расширенного перечня допускается применение к градостроительным отношениям норм различных видов законодательства, если этого требует специфика градостроительной деятельности.
Земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ регламентированы положениями соответствующих кодексов и федеральных законов.
Так, особенности правового регулирования ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства включают в себя необходимость применения норм других сфер законодательства (см. п. 9 ст. 1 комментируемого Кодекса).
К иному законодательству, применяемому в градостроительной деятельности, могут, например, относиться ГК РФ, КоАП РФ, ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и др. (см. комментарии к пункту 4 статьи 1 ГрК РФ).

4. Особенности саморегулирования в градостроительной сфере обозначены в комментарии к п. 17 ст. 1 Кодекса.
С введением положениями ст. 3 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ) в сферу регулирования градостроительной деятельности правового института саморегулирования взамен лицензирования строительной деятельности градостроительное законодательство вошло во взаимодействие с нормами ФЗ о СРО. Поэтому представляется логичным применять нормы ФЗ о СРО, если в гл. 6.1 комментируемого Кодекса требуемые правила отсутствуют.

5. Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ регламентирует отношения, которые согласно п. "д" (о федеральной государственной собственности и управлении ею), п. "и" (о федеральных путях сообщения), п. "н" (об определении статуса и защиты территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации) ст. 71 Конституции РФ относятся к ведению Российской Федерации, а также в соответствии с п. "в" (о вопросах владения, пользования и распоряжения землей, водными ресурсами), п. "д" (об обеспечении экологической безопасности) и п. "к" (о земельном, водном законодательстве, законодательстве об охране окружающей среды), п. "н" (об установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. При этом положения указанного Закона позволяют обеспечить, с одной стороны, гарантии прав инвесторов, а с другой стороны, учесть публичные интересы по развитию соответствующих территорий.
Искусственный (искусственно созданный) земельный участок определяется как сооружение, созданное на части федерального водного объекта трудом человека с целью размещения объектов капитального строительства на земельных участках (земельном участке) в границах такой территории. Искусственно образованное сооружение-территория не является объектом капитального строительства в том значении, в котором данное понятие используется в целях комментируемого Кодекса. Данное определение позволяет отграничить искусственный земельный участок от искусственного острова, который является особым видом сооружений, т.е. в соответствии с п. 10 ст. 1 рассматриваемого Кодекса, объектом капитального строительства.
Нормы ФЗ от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ регулируют отношения, связанные с созданием на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков для целей строительства на них зданий, сооружений и (или) их комплексного освоения в целях строительства и включают ряд правовых основ, например:
- об инициаторе создания искусственного земельного участка и последовательности его действий при подготовке (согласовании) проекта разрешения на создание искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части;
- о временных рамках и последовательности действий органов государственной власти (местного самоуправления) при рассмотрении проекта разрешения и его утверждения;
- о перечне работ, необходимых для создания искусственного земельного участка;
- о порядке заключения и существенных условиях договора о создании искусственного земельного участка после проведения открытого аукциона (исключениями установлены лица, определенные указом или распоряжением Президента РФ, Правительства РФ);
- об особенностях подготовки проектной документации (выполнение инженерных изысканий не требуется в случае подготовки отдельной проектной документации объекта капитального строительства на искусственном земельном участке);
- об условиях выдачи разрешений на проведение работ по созданию искусственных земельных участков, вводу их в эксплуатацию, содержанию.
Правила ст. ст. 17 - 31 ФЗ от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ вносят необходимые изменения в 15 федеральных законов. Согласно ст. 26 ФЗ от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ изменены п. 12 ст. 1, ч. 11 ст. 35, подп. "б" п. 1 ч. 3 ст. 42, ч. 6 ст. 49, ч. 7 ст. 54, п. 1 ч. 4 ст. 56 комментируемого Кодекса, а также введена ч. 5 комментируемой статьи.
Следует добавить, что в соответствии с нормами ст. 27 ФЗ от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ положения ст. 4 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" дополнены ч. 4 об особенностях подготовки до 31 декабря 2012 г. проектной документации линейного объекта на основании градостроительного плана земельного участка.