Статья 3. Законодательство о градостроительной деятельности

СТ 3 ГрК РФ.

1. Законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса,
других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также
законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

2. Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные
правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области
градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

3. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,
содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут
противоречить настоящему Кодексу.

4. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые
акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Комментарий к Ст. 3 Градостроительного кодекса РФ

1. Понятие «законодательство» в юридической науке понимают в широком и узком смысле, хотя нормативно это и не закреплено. В «узком смысле» под законодательством понимаются только «законы» или «Конституция и законы». В «широком смысле» под законодательством понимаются все виды нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ, включая указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, инструкции, приказы и иные акты федеральных министерств, служб и агентств, постановления органов исполнительной власти субъектов РФ. В комментируемой статье мы как раз и видим «широкое» понимание законодательства.

Возглавляет систему градостроительного законодательства сам ГрК РФ, что является отражением весьма распространенной правовой традиции в России, когда во главе большинства отраслей российского законодательства стоят именно кодексы (ЗК РФ, ГК РФ, УК РФ, ТК РФ и т.д.). Выбор именно данной формы обусловлен тем, что кодекс - наилучший вариант обобщения и систематизации законодательства в определенной сфере общественных отношений, оптимальное средство ликвидации множественности нормативно-правовых актов по одному и тому же вопросу. ГрК РФ содержит, наряду с нормами-дефинициями и нормами-принципами, нормы прямого действия, подлежащие непосредственному применению и не требующие установления федеральными органами исполнительной власти или субъектами РФ дополнительных условий их действия.

2. Существует достаточно распространенное мнение о том, что градостроительное законодательство является подотраслью административного законодательства, поскольку, являясь со всей очевидностью предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ, не упоминается в Конституции России. С таким подходом мы не можем согласиться. Представляется, что административное законодательство регулирует различные сферы государственного управления, включая, например, и отношения по управлению охраной окружающей среды. Однако от этого экологическое право не становится подотраслью административного права. Кроме того, в Конституции России вообще не упоминается аграрное законодательство, но между тем отношения по регулированию животноводства, семеноводства, пчеловодства и т.д. в этой связи тоже административными не становятся.

Другими словами, признание самостоятельности градостроительных отношений и градостроительного законодательства является далеко не таким простым, как может показаться на первый взгляд, делом в связи с чем, данные проблемы выходят за рамки настоящего комментария. Однако представляется очевидным, что отсутствие в ст.71 и ст.72 Конституции России упоминания градостроительного законодательства не говорит об отсутствии его самостоятельности, а лишь ставит вопрос о внесении дополнения о «градостроительном законодательстве» в ст.72 Конституции России.

3. Принятие ГрК РФ привело не только к внесению изменений во многие федеральные законы, но и обусловило разработку ряда новых законопроектов. Такая стратегия вытекает из ряда статей ГрК РФ и касается разработки технических регламентов (утверждаются, как правило, федеральными законами), в том числе специальных технических регламентов по проведению технических изысканий; принятие федерального закона о страховании гражданско-правовой ответственности лиц, осуществляющих инженерные изыскания и архитектурно-строительную деятельность; внесение изменений в федеральные законы в части осуществления государственной экспертизы проектной документации.

Последнее означает внесение изменений в федеральные законы «Об экологической экспертизе», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об охране окружающей среды», «О безопасности гидротехнических сооружений» и т.д. Такая необходимость обусловлена тем, что вместо существующего почти десятка экспертиз строительных объектов будет действовать только одна – градостроительная. Однако из этого не следует, что остальные экспертизы полностью прекратят свое существование.

Например, объектом государственной экологической экспертизы выступают «проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду» или «материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации этих территорий». Думается, что градостроительная реформа не приведет к упразднению необходимости экологической экспертизы подобных документов.

4. Характерно, что в большинстве кодексов «нового поколения», в том числе ЗК РФ, ГрК РФ и ряд других, вслед за ГК РФ включена аналогичная по содержанию норма о «приоритетности» соответствующего кодекса перед всеми остальными федеральными законами в рамках своего предмета правового регулирования. Есть аналогичная норма и в не кодифицированном Законе о местном самоуправлении (п.3 ст.5). Однако во многих федеральных законах, имеющих не меньшее значение и сферу действия, например, в Законе об охране окружающей среды, такой нормы нет. Следовательно, правоприменитель будет поставлен в сложное положение, когда ему будет необходимо четко определить отраслевую принадлежность подлежащей применению нормы (гражданскую, градостроительную, земельную и т.д.), что не всегда просто, а, кроме того, в случае возникновения коллизий того же Закона об охране окружающей среды с любым кодифицированным (а иногда и не кодифицированным) законом, провозглашающим свою большую юридическую силу, произойдет ущемление экологических интересов в целях экономических, политических или иных. Нам трудно согласиться с мнением, что это правильное решение.

Проблему усугубляет и тот факт, что Конституция России (ст.ст. 105,108) предусматривает наличие федеральных и федеральных конституционных законов. Федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам. Однако Конституция нигде не указывает, что федеральные законы могут быть неравны друг другу, тем более что такое неравенство возможно на уровне кодифицированных федеральных законов. В связи с этим представляется, что указанные нормы ГрК РФ, ЗК РФ и ГК РФ противоречат Конституции России.

5. Учитывая, что градостроительное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, высшим кодифицированным нормативно-правовым актом градостроительного законодательства субъектов РФ является Градостроительный кодекс (устав) субъектов РФ, что не исключает возможности принятия иных законодательных актов, регулирующих градостроительные отношения. Упоминание в ч.3 комментируемой статьи о том, что законы субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам обусловлено наличием аналогичной нормы ч.5 ст.76 Конституции России. При этом нельзя не отметить, что Конституция РФ говорит о недопустимости противоречия законов субъектов РФ по предметам совместного ведения федеральным законам. Часть 3 комментируемой статьи не допускает противоречия законов субъектов РФ «настоящему кодексу», а не федеральным законам вообще, причем едва ли эту норму можно понимать таким образом, что градостроительное законодательство в будущем будет ограничено только ГрК РФ. На наш взгляд, реализация стратегии «консолидации» градостроительного законодательства не исключает появление иных градостроительных законов, во всяком случае таких запретов в самом ГрК РФ нет.

На наш взгляд, субъекты РФ никогда не имели правовых оснований, а потому массово не рассматривали градостроительное законодательство в качестве предмета своего исключительного ведения в порядке ст.73 Конституции РФ. Во-первых, в самом старом ГрК РФ упоминались федеральные законы и не противоречащие им законы субъектов РФ. Во-вторых, п.2 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 29.12.2004 г.) были перечислены предметы исключительного ведения субъектов РФ, например, в части установления административно-территориального устройства субъекта РФ и порядка его изменения. Градостроительного законодательства данным законом в числе предметов исключительного ведения субъекта РФ никогда не упоминалось. Следовательно, попытки отдельных субъектов РФ признать градостроительное законодательство предметом своего исключительного ведения имели не правовой, а исключительно политический характер. Таким субъектам РФ ничего не мешало нарушать Конституцию и федеральные законы по вполне очевидным вопросам, признавая, например, отсутствие на своей территории федеральной или частной собственности на землю, либо закрепляя иные природные ресурсы в своей исключительной собственности. Оценка некоторым таким попыткам субъектов РФ произвольно изменить сферу своих полномочий была дана в Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации».

Другое дело, что п.2 ст.3 вышеупомянутого федерального закона от 6 октября 1999 г. допускает возможность осуществления субъектами РФ так называемого «опережающего нормотворчества», закрепляя, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Данное правило полностью распространяется и на градостроительные отношения. Например, до установления Правительством РФ формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию форма разрешения на ввод объекта в эксплуатацию определяется уполномоченными на выдачу разрешений на строительство федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления.

6. Редакция комментируемой статьи ГрК РФ принципиально отличается от редакции ст.2 старого ГрК РФ тем, что в ней теперь не упоминаются «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в области градостроительной деятельности». Из этого, однако, не следует, что такие международные акты перестали являться составной частью правовой системы России, равно как и то, что в случае противоречий между положениями международного договора и ГрК РФ не подлежат применению правила международного договора.

На наш взгляд, законодатель просто принял решение не перегружать текст ГрК РФ нормами, дублирующими положения ч.4 ст.15 Конституции России.

7. Как отмечается в ч.4 комментируемой статьи, по вопросам градостроительной деятельности могут приниматься муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ. Понятие муниципальных правовых актов раскрывается в ст.7 Закона о местном самоуправлении. Из данной статьи можно сделать вывод о том, что муниципальные правовые акты могут быть двух разновидностей:

а) принятые по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления;

б) принятые по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

При этом п.4 ст.7 Закона о местном самоуправлении содержит более точную характеристику места муниципальных правовых актов в системе источников российского права, указывая, что такие акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В этом смысле ч.4 комментируемой статьи указывает лишь на необходимость соответствия муниципальных правовых актов самому ГрК РФ, пропуская все остальные уровни источников права. Поэтому норму, указанную в ч.4 комментируемой статьи, следует толковать расширительно.

Второй комментарий к статье 3 ГрК РФ

1. В соответствии с положениями ч. 2 ст. 40 и ч. 1 ст. 72 Конституции РФ:
1) органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище;
2) предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ обозначены:
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
К иным, кроме федеральных законов, нормативным правовым актам РФ относятся указы Президента РФ, постановления и иные акты Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и иные акты министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
К иным, кроме законов, нормативным правовым актам субъектов РФ относятся акты глав, руководителей администраций и иных высших должностных лиц субъектов РФ, постановления и иные (кроме законов) акты законодательных (представительных) органов субъектов РФ, акты органов исполнительной власти субъектов РФ.
При этом в ряде субъектов РФ в порядке совместного ведения (см. п. п. "д" и "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) РФ и субъектов РФ действуют региональные нормативные правовые акты, например, законы об особо охраняемых природных территориях и объектах.
Потому логично предположить, что по обозначенным совместным вопросам подготовка актов градостроительного законодательства, обозначенных в комментируемой части, может осуществляться с участием федеральных, региональных и местных субъектов градостроительной деятельности. Так, в порядке ч. 1 ст. 27 Кодекса осуществляется совместная подготовка проектов документов территориального планирования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с целью установления ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения. Также согласно ч. 6 ст. 27 Кодекса предложение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (органа местного самоуправления) об установлении ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения требует обязательного проведения совместной подготовки документов территориального планирования.

2. Положениями ч. ч. 2 - 4 комментируемой статьи законодатель установил общее правило для всех нормативных правовых актов России по статусу не ниже федерального закона, содержащих нормы в сфере градостроительства.
Для обеспечения единого понимания и соответствия между собой норм в определенной сфере правовых отношений законодателем может быть установлен "головной" нормативный правовой акт, на который могут ссылаться положения других документов, регулирующих отношения в такой определенной сфере.
Например, в соответствии с ч. 1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК РФ.
В ч. 2 ст. 4 комментируемого Кодекса первостепенное значение имеют соответствующие "головные" законы в области обеспечения безопасности строительства, предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.
Таким образом, для любого нормативного правового акта, затрагивающего градостроительную область, в этой сфере правоотношений обязателен приоритет Кодекса.
Так, в ч. 1 ст. 14 и ч. 7 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - ФЗ "О теплоснабжении") определено обязательное соответствие правовых механизмов в сфере теплоснабжения законодательству о градостроительной деятельности.
Логично предположить, что нарушение комментируемых правил может привести к отмене тех норм, которые регулируют сферу градостроительства и не соответствуют положениям рассматриваемого Кодекса. Так, в частности, Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 июня 2006 г. N 1-Г06-20 было оставлено без изменения решение Архангельского областного суда от 14 апреля 2006 г. о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению некоторых норм и приложения N 4 к Градостроительному кодексу Архангельской области из-за несоответствия заложенному в ст. 1 комментируемого Кодекса критерию отнесения территории к зонам с особыми условиями использования территорий.
При этом Верховный Суд РФ указал, что ссылка в кассационной жалобе на то, что право самостоятельно устанавливать иные зоны с особыми условиями использования территорий предоставлено областному законодателю ст. 3 комментируемого Кодекса, несостоятельна, поскольку законы субъектов РФ не входят в законодательство РФ, на что обоснованно указал суд в своем решении. В противном случае в рассматриваемой норме комментируемого Кодекса было бы указано, что из федеральных законов и законов субъекта РФ состоит не законодательство о градостроительной деятельности, а законодательство РФ о градостроительной деятельности. В данном же случае термин "законодательство РФ" судом правильно истолкован как синоним термину "федеральное законодательство".

3. В соответствии с положениями ч. 4 комментируемой статьи любые муниципальные правовые акты, касающиеся вопросов градостроительной деятельности, должны соблюдать приоритет комментируемого Кодекса.
Определение муниципального правового акта обозначено в ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления". В систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты (решения) представительного органа муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, с установлением правил, обязательных для исполнения на территории муниципального образования;
3) правовые акты:
- главы муниципального образования (постановления и распоряжения) в пределах полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования;
- постановления главы местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, иных органов местного самоуправления;
- распоряжения и приказы должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Следует отметить, что нормами комментируемого Кодекса установлены муниципальные правовые акты в сфере градостроительной деятельности. Так, в соответствии с положениями ст. 8 Кодекса органы местного самоуправления отвечают за подготовку и утверждение документов территориального планирования поселений, за утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, за утверждение правил землепользования и застройки поселений, а также составление, утверждение, выдачу других муниципальных правовых актов в области градостроительства.