Статья 5. Субъекты градостроительных отношений

СТ 5 ГрК РФ.

1. Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты
Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица.

2. От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных
образований в градостроительных отношениях выступают соответственно органы государственной
власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации,
органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.

Комментарий к Ст. 5 Градостроительного кодекса РФ

1. Включение в кодифицированный нормативно-правовой акт отдельной статьи о субъектах, а иногда и объектах соответствующих отношений является довольно распространенной традицией. При этом если ст.5 ЗК РФ проводит разграничение между участниками земельных отношений – гражданами России и иностранными гражданами, то комментируемая статья 5 ГрК РФ этого не делает вслед за ГК РФ, глава третья которого называется «Граждане (физические лица)». Данный подход законодателя обусловлен установлением некоторых ограничений прав иностранных граждан и юридических лиц на земельные участки (п.3 ст.15 ЗК РФ), в то время как особых ограничений прав иностранцев в сфере градостроительной деятельности не предусмотрено.

Для участия в градостроительных отношениях физические лица должны обладать правосубъектностью, то есть правоспособностью и дееспособностью. Согласно ст. 17 ГК РФ под правоспособностью понимается способность иметь права и нести обязанности, признаваемая в равной мере за всеми гражданами. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью. Содержание правоспособности применительно к градостроительным отношениям заключается в том, что граждане вправе принимать участие в публичных слушаниях (ст.28 ГрК РФ), требовать возмещения вреда, причиненного их жизни или здоровью при осуществлении территориального планирования или градостроительного зонирования (ст.59 ГрК РФ), осуществлять индивидуальное жилищное строительство и т.д.

Способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать для себя обязанности и исполнять их (дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении восемнадцатилетнего возраста (ст. 21 ГК РФ). В случае, когда законом допускается вступление в брак до достижения восемнадцати лет, гражданин, не достигший восемнадцатилетнего возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак. Приобретенная в результате заключения брака дееспособность сохраняется в полном объеме и в случае расторжения брака до достижения восемнадцати лет.

Согласно ст. 48 ГК РФ, юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Праводееспособность юридического лица может быть общей и специальной. Общая праводееспособность юридического лица состоит в возможности иметь права в сфере градостроительной деятельности только в части, соответствующей целям деятельности, предусмотренной в его учредительных документах. Специальная правоспособность предусматривается для государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также некоммерческих организаций. Правоспособность юридического лица в сфере градостроительных отношений возникает в момент его создания и прекращается после завершения его ликвидации.

2. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования могут принимать участие в градостроительных отношениях в двух качествах: как властный орган, издающий обязательные к исполнению предписания, и как собственник соответствующих земельных участков, осуществляющий владение, пользование и распоряжение ими (например, посредством предоставления для строительства). В последнем случае к ним применяются положения о юридических лицах.

От имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Перечень федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. (с изменениями от 20 мая и 1 декабря 2004 г.). Данный указ определяет, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. На уровне субъектов РФ органы государственной власти, правомочные своими действиями участвовать в градостроительных отношениях, определяются самостоятельно и могут иметь различное наименование с учетом национальной или иной специфики (правительства, администрации, мэрии и т.д.).

От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять вышеуказанные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (в первую очередь уставами муниципальных образований). При этом никакого единого стандарта по самоназванию органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления (мэр, глава администрации, префект и т.д.) не существует.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст.125 ГК РФ).

Второй комментарий к статье 5 ГрК РФ

1. Положениями комментируемой статьи законодатель обозначил круг субъектов градостроительной деятельности, которым может стать любой субъект гражданских правоотношений.
Градостроительная сфера отношений включает в себя 3 категории участников:
1) субъекты (органы, учреждения и пр.), действия которых носят императивный характер государственного регулирования градостроительной деятельности и полномочия которых обозначены в основном в гл. 2 комментируемого Кодекса;
2) субъекты (застройщики, заказчики, подрядчики и др.), непосредственно участвующие в процессах строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, правовые отношения которых регламентированы в гл. 6 и 6.1 Кодекса;
3) субъекты, нарушение прав которых повлекло ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности (см. гл. 8 Кодекса).
Иначе говоря, назовем эти 3 группы субъектов регуляторами, исполнителями, пострадавшими лицами.
Отметим, что и юридическое лицо, и физическое лицо, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в порядке ст. 23 и ст. 51 ГК РФ могут стать субъектами правоотношений (получить в полном объеме правоспособность) лишь после их государственной регистрации в установленном порядке.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее - ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей") государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - это акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Согласно положениям ст. 2 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября N 506) федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, является Федеральная налоговая служба, осуществляющая свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями.

2. В соответствии с рассматриваемыми положениями от имени субъектов-регуляторов градостроительной деятельности выступают соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления.
Об основах правового регулирования деятельности органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления см. комментарии к п. 6 ст. 2 Кодекса.
Логично предположить, что полномочия, порядок деятельности (компетенция) в градостроительной сфере органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления помимо норм комментируемого Кодекса регламентируется нормативными правовыми актами федерального, регионального и муниципального уровней.
Так, на федеральном уровне компетенция регулирующих органов регламентируется, например, ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ, ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", ФЗ "О защите инвалидов" и др.
В качестве примера регионального нормативного правового акта приведем Закон Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", который устанавливает разграничение полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге.