Статья 4. Отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности

СТ 4 ГрК РФ.

1. Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее - градостроительные отношения).

2. К отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, эксплуатации зданий, сооружений, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений, законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов, законодательством Российской Федерации об использовании атомной энергии, техническими регламентами.

3. К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

4. К отношениям, связанным с приобретением, утратой статуса саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, определением правового положения указанных саморегулируемых организаций, осуществлением ими деятельности, установлением порядка осуществления саморегулируемой организацией контроля за деятельностью своих членов и применением саморегулируемой организацией мер дисциплинарного воздействия к своим членам, порядка осуществления государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций, применяется гражданское законодательство, в том числе Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - Федеральный закон "О саморегулируемых организациях"), если данные отношения не урегулированы настоящим Кодексом.

5. К отношениям, связанным с созданием искусственных земельных участков и строительством объектов капитального строительства на таких земельных участках, применяется законодательство о градостроительной деятельности с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

6. К отношениям, связанным со сбором и обработкой информации, необходимой для определения сметной стоимости строительства, законодательство Российской Федерации о коммерческой и иной охраняемой законом тайне применяется с учетом особенностей, установленных законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Комментарий к Ст. 4 Градостроительного кодекса РФ

1. Принципиальной новеллой комментируемой статьи является четкое закрепление предмета градостроительного законодательства посредством исчерпывающего указания отношений (пять групп), регулируемых градостроительным законодательством. Содержание указанных групп общественных отношений определяется законодателем посредством включения в предмет законодательства о градостроительной деятельности территориального планирования и зонирования, иных процедур, что позволит развивать и дальше эти правовые институты. Непосредственное же выделение данных пяти групп градостроительных отношений обусловлено всей последующей структурой ГрК РФ, включающего соответствующие главы.

2. В вопросах определения сферы действия градостроительного законодательства, законодатель занял двойственную (но вполне оправданную с точки зрения юридической техники) позицию. В ч.2 комментируемой статьи проводится разграничение градостроительного законодательства и законодательства:

а) о техническом регулировании (его ядром является Закон о техническом регулировании и федеральные законы, утверждающие технические регламенты);

б) законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (его ядром является Закон о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера);

в) законодательства Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений (его ядром является Закон о безопасности гидротехнических сооружений);

г) законодательства Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов (его ядром выступает Закон о промышленной безопасности).

Определяя сферу действия градостроительного и вышеуказанных отраслей законодательства, комментируемая ч.2 определяет факультативность применения градостроительного законодательства к указанным сферам общественных отношений. В практическом аспекте данная норма означает, что в случае пробела, например, в законодательстве об обеспечении безопасности строительства (отсутствия федерального закона, утверждающего технические регламенты), могут действовать нормы градостроительного законодательства. При наличии соответствующего технического регламента, соответствующие отношения выходят из сферы действия ГрК РФ, и его нормы на них не распространяются.

3. Прямо противоположным образом ч.3 комментируемой статьи разграничивает сферу действия градостроительного и земельного, лесного, водного и иного законодательства. В данном случае положения земельного, водного, лесного и иного указанного в ч.3 законодательства выступают как факультативные по отношению к градостроительному законодательству. Следовательно, только в случае возникновения пробелов в правовом регулировании градостроительных отношений, к таковым могут применяться нормы земельного или иного указанного ч.3 законодательства. В противном случае приоритет отдается нормам законодательства о градостроительной деятельности. Если мы рассмотрим данную норму в контексте ч.2 ст.3 ГрК РФ то получим ясно выраженную позицию законодателя о приоритете ГрК РФ в части регулирования градостроительной деятельности над ЗК РФ и многими иными федеральными законами, как по сфере действия, так и по юридической силе. В части сферы действия такая позиция представляется логичной и обоснованной.

До сих пор традиционно считалось, что условия и порядок использования и охраны всех категорий земель определяются федеральным законом (ст. 36 Конституции Российской Федерации), под которым понимался ЗК РФ. На наш взгляд, это всегда было не совсем так. Земельные кодексы советского периода, равно как и действующий ЗК РФ, определяли лишь общие принципы использования и охраны земель, т.е. формы и виды собственности на землю, содержание иных прав на землю, управления земельным фондом и т.д. Правовой режим отдельных категорий земель определялся поверхностно. Эта задача решалась (и решается) посредством принятия отдельных законов и иных нормативных актов. Так, в настоящий момент правовой режим земель особо охраняемых природных территорий определяется не столько ЗК РФ, сколько Законом об особо охраняемых природных территориях. Данный закон устанавливает порядок образования ООПТ, права и обязанности землепользователей, регулирует вопросы управления ООПТ, устанавливает особенности ограничения прав землепользователей в рамках каждой категории ООПТ и т.д.

При рассмотрении правового режима лесного и водного фондов (ст. 101-102 ЗК РФ) сделанный выше вывод еще более очевиден. Представляется, что одной статьей невозможно установить правовой режим для целой категории земель. Поэтому названные статьи и отсылают правоприменителя к лесному и водному законодательству, в центре которого – ЛК РФ и ВК РФ. Применительно к категории земель поселений федеральным законом, определяющим «условия и порядок пользования землей» для градостроительной деятельности является Градостроительный кодекс РФ (ЗК РФ фактически дублирует его положения).

При этом старый Градостроительный кодекс РФ при регулировании градостроительных и тесно связанных с ними земельных отношений вторгался в сферу действия земельного законодательства. Например, ст. 64 старого Градостроительного кодекса РФ предусматривала порядок установления публичных и частных сервитутов. Так, например, предусмотренный в данной статье сервитут прохода, проезда через чужой (соседний) земельный участок, на наш взгляд, трудно отнести к сервитутам в области градостроительства. Такой подход был обусловлен отсутствием нового ЗК РФ, пробельностью и противоречивостью действовавшего ранее земельного законодательства. Поэтому новый ГрК РФ сумел избежать подобного регулирования не свойственных ему отношений.

Фактически, существование и развитие отношений по использованию и охране земель и иных природных ресурсов в свете нового ГрК РФ определяется посредством территориального планирования с отображением в документах территориального планирования социально-экономической, экологической и иной перспективы развития территории (а не отдельной категории земель), включающей земельные участки и иные природные ресурсы в масштабах Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Вопросы предоставления и изъятия земель, равно как и многие другие, будут непосредственно предусматриваться при формировании каждого последующего уровня территориального планирования, а затем и градостроительного зонирования.

Таким образом, в части определения «условий и порядка пользования и владения» земельными участками всех категорий (но в первую очередь все же категории земель поселений) надлежит руководствоваться градостроительным законодательством, а в части «распоряжения» - земельным и гражданским законодательством. Другими словами, градостроительное законодательство определяет посредством территориального планирования и градостроительного зонирования перечень территориальных зон городского или сельского поселения, для которых градостроительными регламентами определено как можно использовать земельный участок, из каких имеющихся параметров и видов использования собственник (пользователь, арендатор) может выбрать устраивающий его вариант. Земельное законодательство устанавливает оборотоспособность земельных участков всех категорий, порядок проведения торгов, приватизации участков и т.д. Гражданское законодательство определяет форму сделок с землей и условия их действительности, обязательность государственной регистрации (а в ряде случаев и нотариального удостоверения) и т.д.

Поэтому мы полагаем, что правовое регулирование использования и охраны земель и иных природных ресурсов в границах территории Российской Федерации (и в первую очередь городских и сельских поселений - населенных пунктов) осуществляется при помощи комплекса нормативных актов различной отраслевой принадлежности. Первое и главное место среди них занимает градостроительное законодательство, а также не затрагивающее его сферу действия земельное, экологическое, гражданское, муниципальное и иное законодательство.

Установление отраслевым законодательством «субрежимов» использования и охраны отдельных частей территории России учитывается при территориальном планировании и градостроительном зонировании территории поселений и городских округов (муниципальных образований) и установлении для каждой территориальной зоны градостроительных регламентов. Поэтому, например, при образовании в поселении (населенном пункте) национального парка, данная часть территории не будет относиться к категории земель «земли особо охраняемых территорий и объектов», а войдет в состав рекреационной территориальной зоны поселения. При образовании же любой категории ООПТ на территориях за пределами населенных пунктов будет происходить отражение специфики особой охраны этой территории в градостроительной документации с переводом соответствующего участка в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

Другой комментарий к Статье 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации