Комментарий к СТ 3 ГрК РФ

Статья 3 ГрК РФ. Законодательство о градостроительной деятельности

1. В соответствии с положениями ч. 2 ст. 40 и ч. 1 ст. 72 Конституции РФ:
1) органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище;
2) предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ обозначены:
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
К иным, кроме федеральных законов, нормативным правовым актам РФ относятся указы Президента РФ, постановления и иные акты Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и иные акты министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
К иным, кроме законов, нормативным правовым актам субъектов РФ относятся акты глав, руководителей администраций и иных высших должностных лиц субъектов РФ, постановления и иные (кроме законов) акты законодательных (представительных) органов субъектов РФ, акты органов исполнительной власти субъектов РФ.
При этом в ряде субъектов РФ в порядке совместного ведения (см. п. п. "д" и "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) РФ и субъектов РФ действуют региональные нормативные правовые акты, например, законы об особо охраняемых природных территориях и объектах.
Потому логично предположить, что по обозначенным совместным вопросам подготовка актов градостроительного законодательства, обозначенных в комментируемой части, может осуществляться с участием федеральных, региональных и местных субъектов градостроительной деятельности. Так, в порядке ч. 1 ст. 27 Кодекса осуществляется совместная подготовка проектов документов территориального планирования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с целью установления ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения. Также согласно ч. 6 ст. 27 Кодекса предложение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (органа местного самоуправления) об установлении ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения требует обязательного проведения совместной подготовки документов территориального планирования.

2. Положениями ч. ч. 2 - 4 комментируемой статьи законодатель установил общее правило для всех нормативных правовых актов России по статусу не ниже федерального закона, содержащих нормы в сфере градостроительства.
Для обеспечения единого понимания и соответствия между собой норм в определенной сфере правовых отношений законодателем может быть установлен "головной" нормативный правовой акт, на который могут ссылаться положения других документов, регулирующих отношения в такой определенной сфере.
Например, в соответствии с ч. 1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК РФ.
В ч. 2 ст. 4 комментируемого Кодекса первостепенное значение имеют соответствующие "головные" законы в области обеспечения безопасности строительства, предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.
Таким образом, для любого нормативного правового акта, затрагивающего градостроительную область, в этой сфере правоотношений обязателен приоритет Кодекса.
Так, в ч. 1 ст. 14 и ч. 7 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - ФЗ "О теплоснабжении") определено обязательное соответствие правовых механизмов в сфере теплоснабжения законодательству о градостроительной деятельности.
Логично предположить, что нарушение комментируемых правил может привести к отмене тех норм, которые регулируют сферу градостроительства и не соответствуют положениям рассматриваемого Кодекса. Так, в частности, Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 июня 2006 г. N 1-Г06-20 было оставлено без изменения решение Архангельского областного суда от 14 апреля 2006 г. о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению некоторых норм и приложения N 4 к Градостроительному кодексу Архангельской области из-за несоответствия заложенному в ст. 1 комментируемого Кодекса критерию отнесения территории к зонам с особыми условиями использования территорий.
При этом Верховный Суд РФ указал, что ссылка в кассационной жалобе на то, что право самостоятельно устанавливать иные зоны с особыми условиями использования территорий предоставлено областному законодателю ст. 3 комментируемого Кодекса, несостоятельна, поскольку законы субъектов РФ не входят в законодательство РФ, на что обоснованно указал суд в своем решении. В противном случае в рассматриваемой норме комментируемого Кодекса было бы указано, что из федеральных законов и законов субъекта РФ состоит не законодательство о градостроительной деятельности, а законодательство РФ о градостроительной деятельности. В данном же случае термин "законодательство РФ" судом правильно истолкован как синоним термину "федеральное законодательство".

3. В соответствии с положениями ч. 4 комментируемой статьи любые муниципальные правовые акты, касающиеся вопросов градостроительной деятельности, должны соблюдать приоритет комментируемого Кодекса.
Определение муниципального правового акта обозначено в ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления". В систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты (решения) представительного органа муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, с установлением правил, обязательных для исполнения на территории муниципального образования;
3) правовые акты:
- главы муниципального образования (постановления и распоряжения) в пределах полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования;
- постановления главы местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, иных органов местного самоуправления;
- распоряжения и приказы должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Следует отметить, что нормами комментируемого Кодекса установлены муниципальные правовые акты в сфере градостроительной деятельности. Так, в соответствии с положениями ст. 8 Кодекса органы местного самоуправления отвечают за подготовку и утверждение документов территориального планирования поселений, за утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, за утверждение правил землепользования и застройки поселений, а также составление, утверждение, выдачу других муниципальных правовых актов в области градостроительства.