Статья 59. Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц при осуществлении территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории

СТ 59 ГрК РФ.

1. Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования Российской Федерации, документации по планировке территории, утверждаемых в соответствии с настоящим Кодексом федеральными органами исполнительной власти, осуществляется Российской Федерацией в полном объеме.

2. Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документации по планировке территории, утверждаемых в соответствии с настоящим Кодексом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется субъектом Российской Федерации в полном объеме.

3. Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования муниципальных образований, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, утверждаемых в соответствии с настоящим Кодексом органами местного самоуправления, осуществляется муниципальными образованиями в полном объеме.

Комментарий к Ст. 59 Градостроительного кодекса РФ

1. Деление гражданско-правовой (имущественной) ответственности на виды осуществляется по различным критериям, в том числе по основаниям возникновения. В связи с этим различают договорную и внедоговорную ответственность. Одним из принципиальных отличий между ними является то, что формы и размер внедоговорной ответственности устанавливается только законом, а формы и размер договорной ответственности – как законом, так и договором. Последнее означает, что стороны договора вправе установить повышенный или пониженный размер ответственности по сравнению с установленным законом, если последним не указано иное. Необходимость разграничения договорной и внедоговорной ответственности обусловлена еще и тем, что они подчиняются различным правилам. Так, если вред причинен лицом, не состоящим в договорных отношениях с потерпевшим, он возмещается в соответствии с правилами главы 59 ГК РФ. В случае причинения вреда в связи с неисполнением (не надлежащим исполнением) обязанности по договору, вред возмещается в соответствии со ст.393-406 ГК РФ и законодательством, регулирующим это договорное отношение.

Под вредом в юридической науке понимаются неблагоприятные изменения в охраняемом законом благе, которые могут быть как имущественными, так и неимущественными (включая моральный вред). В комментируемой статье речь идет об обеих разновидностях охраняемых законом благ.

Вред имуществу физических и юридических лиц (имущественный вред) именуется убытками. Это расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно п.1 ст. 1064 ГК РФ, вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Указанный принцип полного возмещения вреда носит универсальный характер и применяется также к градостроительным отношениям. Российская Федерация и ее субъекты, муниципальные образования выступают в деликтных обязательствах в лице органов государственной власти РФ или субъекта РФ, а также в лице органов местного самоуправления только в случаях, прямо указанных в законе. ГрК РФ как раз и выступает в качестве такого специального закона. При этом в комментируемой статье не указаны субъекты, на которых возлагается обязанность по полному возмещению вреда. Однако, учитывая, что схемы территориального планирования Российской Федерации утверждаются Правительством РФ (ч.1 ст.11 ГрК РФ); схемы территориального планирования субъектов РФ утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (ч.1 ст.15 ГрК РФ), а схемы территориального планирования муниципальных районов представительным органом местного самоуправления муниципального района (ч.1 ст.20 ГрК РФ), обязанность по полному возмещению вреда будет возложена на государственную казну РФ или субъекта РФ либо муниципальную казну.

Согласно ст. 1085 ГК РФ, при причинении гражданину увечья или ином повреждении его здоровья возмещению подлежит утраченный потерпевшим заработок (доход), который он имел либо определенно мог иметь, а также дополнительно понесенные расходы, вызванные повреждением здоровья, в том числе расходы на лечение, дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, посторонний уход, санаторно-курортное лечение, приобретение специальных транспортных средств, подготовку к другой профессии, если установлено, что потерпевший нуждается в этих видах помощи и ухода и не имеет права на их бесплатное получение. При определении утраченного заработка (дохода) пенсия по инвалидности, назначенная потерпевшему в связи с увечьем или иным повреждением здоровья, а равно другие пенсии, пособия и иные подобные выплаты, назначенные как до, так и после причинения вреда здоровью, не принимаются во внимание и не влекут уменьшения размера возмещения вреда (не засчитываются в счет возмещения вреда). В счет возмещения вреда не засчитывается также заработок (доход), получаемый потерпевшим после повреждения здоровья.

В случае причинения вреда жизни гражданина, то есть действий, повлекших смерть потерпевшего, лицо, несущее за это гражданско-правовую ответственность становится должником тех граждан, которым данные действия нанесли имущественный ущерб. Последними являются граждане, находившиеся на иждивении потерпевшего. Их перечень указан в ст.1088 ГК РФ, а размер возмещения вреда, понесенного в случае смерти кормильца – в ст.1089 ГК РФ.

Конкретный расчет суммы возмещения вреда жизни, здоровью или имуществу производится самим истцом, равно как и подготовка обоснований таких требований, и подлежит доказыванию им в суде (ст.56 ГПК РФ).

2. В указанных ч.3 комментируемой статьи случаях, Российская Федерация может нести субсидиарную ответственность. ГК РФ в зависимости от распределения ответственности между несколькими лицами различает долевую, солидарную и субсидиарную ответственность. Согласно ст.399 ГК РФ, до предъявления требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником (субсидиарную ответственность), кредитор должен предъявить требование к основному должнику. Если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответа на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность.

Кредитор не вправе требовать удовлетворения своего требования к основному должнику от лица, несущего субсидиарную ответственность, если это требование может быть удовлетворено путем зачета встречного требования к основному должнику либо бесспорного взыскания средств с основного должника. Лицо, несущее субсидиарную ответственность, должно до удовлетворения требования, предъявленного ему кредитором, предупредить об этом основного должника, а если к такому лицу предъявлен иск, - привлечь основного должника к участию в деле. В противном случае основной должник имеет право выдвинуть против регрессного требования лица, отвечающего субсидиарно, возражения, которые он имел против кредитора. Данные положения ГК РФ распространяются и на субсидиарную ответственность Российской Федерации, предусмотренную ч.3 комментируемой статьи.

Конструкция субсидиарной ответственности Российской Федерации по обязательствам, использованная в ГрК РФ, является достаточно распространенной в российском гражданском праве. Например, согласно п.5 ст.115 ГК РФ, собственник имущества казенного предприятия (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование) несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества. В соответствии со ст.49 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (ред. от 29 декабря 2004 г.), в определенных случаях возврат части вкладов физических лиц обеспечивается субсидиарной ответственностью РФ по требованиям вкладчиков к банку и т.д.

3. Появление ч.3 комментируемой статьи обусловлено ст.53 Конституции России, согласно которой каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. В целях реализации конституционных норм ГК РФ и упоминает два случая возмещения вреда за счет казны РФ.

а) причинение вреда гражданину или юридическому лицу федеральными государственными органами, а также их должностными лицами (ст.1069);

б) причинение вреда гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст.1070).

Согласно ст.214 ГК РФ, казна представляет собой средства соответствующего бюджета и иное государственное или муниципальное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. В случае, если в соответствии с ГК РФ или иными нормативно-правовыми актами возмещение вреда должно осуществляться за счет казны, данная обязанность возлагается на соответствующий финансовый орган.

До вступления в силу с 1 января 2000 г. БК РФ не возникало вопросов о том, какой орган должен выступать в суде, например, от имени казны Российской Федерации, поскольку таковым являлось Министерство финансов РФ. В силу же п. 10 ст.158 БК РФ, в суде от имени казны Российской Федерации выступает главный распорядитель средств федерального бюджета по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.

Выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны Российской Федерации из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета. Следовательно, в нашем случае федеральный орган, выступающий в качестве главного распорядителя средств федерального бюджета и представителя федеральной казны в суде еще предстоит определить.

Комментируемую ч.3 необходимо также рассматривать и в контексте ст.29 ГрК РФ. Из указанной статьи следует, что органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также органы местного самоуправления могут по собственной инициативе и за свой счет направлять проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу проектов документов территориального планирования, которая проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, или подведомственным ему государственным учреждением. Направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования (ч.6).

Из этого можно сделать следующий вывод: в случае, если документы были направлены на экспертизу и было получено положительное заключение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования (то есть заключения о его соответствии требованиям технических регламентов), которое на самом деле оказалось ложным и причинило по этой причине вред жизни, здоровью или имуществу (ч.ч. 1,2 комментируемой статьи), Российская Федерация несет субсидиарную ответственность. В случае же наличия отрицательного заключения, которое не помешало утвердить указанную документацию, например, субъекту Российской Федерации, Российская Федерация субсидиарной ответственности нести не будет. Такая позиция законодателя обусловлена тем, что государственная экспертиза является дополнительной гарантией качества проектов документов территориального планирования, за недостоверность которой субсидиарно и отвечает Российская Федерация, создающая и контролирующая уполномоченный федеральный экспертный орган.

Следовательно, субсидиарную ответственность Российская Федерация несет за причинение вреда проектами документов территориального планирования субъектов РФ и муниципальных образований, поскольку за качество федеральных документов территориального планирования в силу ч.1 комментируемой статьи она отвечает на общих основаниях.

Другой комментарий к Статье 59 Градостроительного кодекса Российской Федерации