Статья 58. Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности

СТ 58 ГрК РФ. Лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 58 Градостроительного кодекса РФ

1. Должностные лица и работники организаций несут дисциплинарную ответственность за нарушение трудового законодательства. Перечень дисциплинарных проступков (в отличии, например, от административных) отсутствует, поскольку невозможно учесть в одном документе все многообразие жизненных ситуаций и особенностей трудовых функций различных категорий работников. На наш взгляд, дисциплинарная ответственность за градостроительные правонарушения может применяться только к тем категориям работников, в чьи трудовые функции входит соблюдение и исполнение норм градостроительного права. Поэтому привлечение к дисциплинарной ответственности работника возможно только в ситуации, когда его деяние одновременно нарушает и нормы трудового права, и нормы градостроительного права.

Согласно ст.192 ТК РФ, за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине.

Порядок наложения дисциплинарного взыскания следующий. До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника дать объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. В случае отказа работника подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт. Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников.

2. Гражданское право (как, впрочем, и уголовное или административное право) не выражает сущности градостроительных отношений, поскольку их предметы и методы правового регулирования, объекты правовой охраны качественно различны. Гражданско-правовая ответственность применима в сфере градорегулирования, но только в тех правоотношениях, в недрах которых она возникает.

В общепринятом понимании, гражданско-правовая ответственность - один из видов юридической ответственности, заключающийся в установлении нормами гражданского права юридических последствий неисполнения или ненадлежащего исполнения лицом предусмотренных гражданским правом обязанностей. Гражданско-правовая ответственность представляет собой систему мер имущественного характера, принудительно применяемых к нарушителям гражданских прав и обязанностей с целью восстановить нарушенное положение. В сфере градорегулирования инструментарий гражданско-правовой ответственности может быть применим в следующих случаях.

Во-первых, это признание совершенной сделки недействительной по основаниям, указанным в ГК РФ (статьи 166, 168) и иных право¬вых актах. Так, в соответствии со ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона, является недействительной. Поэтому будет признана недействительной сделка по предоставлению для строительства из государственной или муниципальной собственности земельного участка, ограниченного либо изъятого из гражданского оборота (ст.27 ЗК РФ). Соответственно наступят последствия, указанные в ст. 167 ГК РФ - двусторонняя реституция, то есть возврат обеими сто¬ронами всего полученного ими по сделке.

Во-вторых, возможно возмещение причиненного вреда, вытекающе¬го из договорных отношений. В данном случае речь идет, в первую очередь, о договорах строительного подряда, регламентирующих порядок возведения строительного объекта. ГрК РФ во многих статьях упоминает о требованиях, предъявляемых к лицам, осуществляющих строительство (см. ч.ч. 2,3 ст.52). Кроме того, согласно ст.754 ГК РФ, подрядчик несет ответственность перед заказчиком за допущенные отступления от требований, предусмотренных в технической документации и в обязательных для сторон строительных нормах и правилах, а также за недостижение указанных в технической документации показателей объекта строительства, в том числе таких, как производственная мощность предприятия.

Однако в градостроительном праве ведущее место занимает все-таки третья форма гражданско-правовой ответственности: возмещение причиненного вреда, возникшего из внедоговорных отношений. В этом случае убытки возмещаются по самому факту совершения правонарушения (см. комментарий ст.59-61).

3. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст.2.1 КоАП РФ). В отличие от ранее действовавшего законодательства (а именно ст.66 старого Градостроительного кодекса), КоАП РФ не содержит отдельной главы, посвященной административной ответственности за нарушение законодательства о градостроительстве. Более того, многие ранее существовавшие составы административных правонарушений в сфере градостроительства в настоящий момент на федеральном уровне отсутствуют.

Анализ составов административных правонарушений КоАП РФ позволяет выделить группу собственно «градостроительных» административных правонарушений и две группы «смежных с градостроительными» правонарушений. К числу первых мы можем отнести ст.9.5 КоАП РФ, устанавливающую меры административной ответственности за нарушение установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию (см. ст. 51 и ст. 55 ГрК РФ). Частному случаю такого строительства посвящена ст.13.7 КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за несоблюдение установленных правил и норм, регулирующих порядок проектирования, строительства и эксплуатации сетей и сооружений связи. В случаях самовольного строительства объектов, КоАП РФ содержит специальные составы, предусматривающие ответственность за самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых (ст.7.4) или самовольное строительство и эксплуатацию сооружений связи (ст.13.9).

Не менее характерным составом данной группы является ст. 9.13 КоАП РФ, определяющая ответственность за уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Как следует из ст.2 ГрК РФ, обеспечение такой доступности возведено в разряд основных начал (принципов) градостроительного законодательства.

Непосредственно примыкает к положениям данной группы ряд составов административных правонарушений, определяющих ответственность за неисполнение требований безопасности при проведении строительства, реконструкции, эксплуатации объектов капитального строительства. В том числе:

а) ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта (ст.6.4 КоАП РФ).

б) ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (ст.9.1 КоАП РФ).

в) ответственность за нарушение требований пожарной безопасности (ст.20.4 КоАП РФ).

г) ответственность за нарушение правил экологической безопасности, а именно несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1 КоАП РФ).

д) ответственность за нарушение требований строительной безопасности. Так, ст. 9.4 КоАП РФ предусматривает меры ответственности за нарушение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий, проектных, строительно-монтажных работ, а также при производстве строительных материалов, конструкций и изделий.

Второй группой смежных с градостроительными составов административных правонарушений являются: нарушение правил пользования жилыми помещениями (ст.7.21 КоАП РФ), нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений, нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, и использования указанного объекта (ст.7.24 КоАП РФ).

Составы административных градостроительных правонарушений могут включаться и в Кодексы об административных правонарушениях субъектов РФ. При этом законом субъекта РФ можно предусматривать только две разновидности административных наказаний: предупреждение и штраф. Такие примеры существуют и на практике. Так, например, Кодекс Волгоградской области от 17 июля 2002 г. № 727-ОД «Об административной ответственности» (ред. от 30 ноября 2004 г.) предусматривает административные наказания за нарушение архитектурного облика зданий и сооружений (ст.29); нарушение правил землепользования и застройки городов и других поселений (ст.30); нарушение ограничений (обременений) пользования земельным участком и публичных сервитутов, установленных органами архитектуры и градостроительства (ст.31); нарушение установленного порядка разработки и утверждения градостроительной документации (ст.32); нарушение установленного градостроительной документацией и градостроительными регламентами правового режима использования территориальных зон (ст.33); нарушение установленного порядка разработки и утверждения проектной документации (ст.35) и т.д.

Таким образом, по ряду составов закон Волгоградской области превосходит федеральный закон (например, в части ответственности за нарушение правил землепользования и застройки). Поскольку данные новеллы не противоречат федеральному закону, то являются обязательными на территории данного субъекта РФ и порождают у соответствующих лиц необходимые права и обязанности.

4. Действующий УК РФ предусматривает несколько составов преступлений, которые могут быть охарактеризованы как имеющие отношения к градостроительной деятельности. Основной их направленностью является установление уголовной ответственности за нарушение норм экологической, строительной или промышленной безопасности. В их числе:

а) нарушение правил безопасности при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов атомной энергетики, если это могло повлечь смерть человека или радиоактивное заражение окружающей среды (ст.215).

б) нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека либо крупного ущерба (ст.216 УК РФ).

в) нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, (ст.246 УК РФ)

г) нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба (ст.255 УК РФ).

Кроме того, существует возможность привлечения виновных должностных лиц к уголовной ответственности и по иным статьям УК РФ. Например, прокуратура г. Москвы посчитала, что архитектору «Трансвааль-парка» может быть предъявлено обвинение за «причинение смерти по неосторожности двум или более лицам» (ч.3 ст.109 УК РФ) и «причинение тяжкого вреда по неосторожности вследствие ненадлежащего исполнения своих обязанностей» (ст. 118 УК РФ). Как отметил прокурор Москвы А. Зуев, «причинами обрушения аквапарка стали неверные конструктивные решения и просчеты в проектировании».

Кроме того, как отмечалось в научной литературе, «еще в июле 2003 г. Москомархитектура обнаружила трещину в одной из колонн «Трансвааль-парка». Чиновники, выявившие дефект, потребовали от руководства ЗАО «Европейские технологии и сервис» - владельца аквапарка, провести реконструкцию объекта. Должностные лица Мосархитектуры, знавшие об опасности и ответственные за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей, должны отвечать по ст.237 УК РФ». Таким образом, как видно на этих примерах, число составов преступлений, вытекающих из нарушения требований градостроительного законодательства, не носит законченного характера.

Другой комментарий к Статье 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации