Статья 9. Общие положения о документах территориального планирования

СТ 9 ГрК РФ.

1. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

2. Документы территориального планирования подразделяются на:

1) документы территориального планирования Российской Федерации;

2) документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации;

3) документы территориального планирования муниципальных образований.

3. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, со дня утверждения.

3.1. Наличие утвержденного документа территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации или подготовка проекта данного документа не препятствует подготовке и утверждению документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, а также внесению изменений в утвержденные в соответствии с настоящим Кодексом документы территориального планирования субъекта Российской Федерации.

3.2. Документы территориального планирования субъекта Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с утвержденными документами территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации в случае, если размещение объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, препятствует размещению объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации. До приведения документов территориального планирования субъекта Российской Федерации в соответствие с утвержденными документами территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации документы территориального планирования субъекта Российской Федерации не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, со дня утверждения.

3.3. Документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документам территориального планирования субъекта Российской Федерации, со дня утверждения.

4. Утратила силу с 31 июля 2020 г. - Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 254-ФЗ

4.1. При подготовке и утверждении документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и при внесении в указанные документы территориального планирования изменений не допускается включать в указанные документы положения о территориальном планировании, реализация которых приведет к невозможности обеспечения эксплуатации существующих или планируемых для размещения объектов федерального значения.

4.2. При подготовке и утверждении документов территориального планирования муниципальных образований и при внесении в указанные документы территориального планирования изменений не допускается включать в указанные документы положения о территориальном планировании, реализация которых приведет к невозможности обеспечения эксплуатации существующих или планируемых для размещения объектов регионального значения.

5. Подготовка документов территориального планирования Российской Федерации осуществляется на основании отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации, в том числе генеральных схем в топливно-энергетических и транспортных отраслях, стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов в области обеспечения безопасности с учетом положений стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации, национальных проектов, межгосударственных программ, государственных программ Российской Федерации, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, решений органов государственной власти, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, а также сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее также - информационная система территориального планирования).

5.1. Подготовка документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации осуществляется на основании стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации с учетом положений стратегии пространственного развития Российской Федерации, стратегий социально-экономического развития макрорегионов, отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации, межгосударственных программ, государственных программ Российской Федерации, национальных проектов, государственных программ субъектов Российской Федерации, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, решений органов государственной власти, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов регионального значения, а также сведений, содержащихся в информационной системе территориального планирования.

5.2. Подготовка документов территориального планирования муниципальных образований осуществляется с учетом положений стратегий социально-экономического развития муниципальных образований и планов мероприятий по их реализации (при наличии), бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период (при наличии), положений стратегии пространственного развития Российской Федерации, государственных программ Российской Федерации, национальных проектов, государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, решений органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов местного значения, а также сведений, содержащихся в информационной системе территориального планирования.

6. Подготовка документов территориального планирования осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования субъекта Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

7. Уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования (далее в целях настоящей главы - официальный сайт), не менее чем за три месяца до их утверждения, а в случаях, предусмотренных частью 2.1 статьи 12, частями 5.1 и 5.2 статьи 16, частями 6.1 и 6.2 статьи 21, частями 7.1 и 7.2 статьи 25 настоящего Кодекса, не менее чем за один месяц до их утверждения.

8. Уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления уведомляют в электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии со статьями 12, 16, 21 и 25 настоящего Кодекса об обеспечении доступа к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования в трехдневный срок со дня обеспечения данного доступа.

9. Доступ к утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, документам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документам территориального планирования субъекта Российской Федерации, документам территориального планирования муниципальных образований и материалам по их обоснованию в информационной системе территориального планирования должен быть обеспечен с использованием официального сайта соответственно уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в срок, не превышающий десяти дней со дня утверждения таких документов.

10. Схемы территориального планирования Российской Федерации, схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, схемы территориального планирования муниципальных районов, предусматривающие размещение линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения, утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. В иных случаях указанные схемы территориального планирования утверждаются на срок не менее чем десять лет.

11. Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

12. Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

13. Требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства.

14. Не осуществляется внесение изменений в схемы территориального планирования Российской Федерации, схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования муниципальных районов в случаях изменения местоположения существующих объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения муниципального района вследствие изъятия земельных участков, на которых они ранее располагались, для государственных или муниципальных нужд в границах тех же муниципальных образований, населенных пунктов, на территориях которых расположены изымаемые земельные участки, изменения местоположения планируемых для размещения объектов федерального значения, регионального значения или местного значения муниципального района в границах тех же муниципальных образований, населенных пунктов, на территориях которых планировалось размещение таких объектов, а также в случае изменения наименований муниципального образования, населенного пункта, в том числе в связи с их преобразованием, либо в случае изменения наименований объектов федерального значения, регионального значения или местного значения муниципального района, если это не приводит к изменению их назначения, основных характеристик или местоположения.

Комментарий к Ст. 9 Градостроительного кодекса РФ

1. Предусмотренное комментируемой статьей территориальное планирование является одним из наиболее важных компонентов градостроительной деятельности, позволяющих осуществлять целенаправленное и управляемое развитие территории. Планирование градостроительного развития территории представляет собой комплекс системных мероприятий, включающих целый ряд процедур, в рамках каждой из которых определяются как общие принципы перспективного развития, так и параметры предполагаемых изменений. Это обобщенные, не требующие изменений и детализации плановые разработки, в основном предназначены для того, чтобы с учетом комплекса ограничений установить направленность градостроительной деятельности в отношении к объектам различных уровней. Планированием, с одной стороны, определяется последовательность действий по целенаправленной градостроительной организации территории, а с другой стороны, обеспечивается согласованность (координация и субординация) действий многочисленных субъектов градостроительной деятельности, а также детализируются отдельные, специфические аспекты их взаимодействия.

Территориальное планирование представляет собой первую стадию в системе работ, обеспечивающих освоение, реконструкцию, реновацию (пространственное преобразование) территории на основе принципов устойчивого развития с учетом интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, правообладателей земельных участков и населения соответствующих территорий. Планирование охватывает широкий спектр вопросов, связанных с определением комплекса требований, предъявляемых к организации среды обитания, установлением параметров градостроительных объектов и процессов, проведением разнообразных исследований и расчетов (социологических, демографических, экономических, технических и др.), выявлением факторов, способных оказывать в будущем как позитивные, так и негативные воздействия на развитие градостроительных систем, моделирование последствий от этого воздействия и предложение путей предотвращения возможных негативных ситуаций.

Действующая система территориального планирования включает мероприятия по подготовке, разработке и принятию комплексных решений, направленных на изменение состояния (функционального, пространственного, планировочного) территории, обеспечивающих (гарантирующих) планомерное и регулируемое осуществление градостроительной деятельности.

Территориальное планирование тесно связано с проводимой государственной градостроительной и социально-экономической политикой, направленной на выявление приоритетов развития тех или иных сегментов (сфер) деятельности. Осуществление плановых мероприятий способно обеспечить параметрированное (измеряемое) развитие градостроительной системы, исходя из совокупности социальных, экологических, экономических и прочих факторов.

Сложность и многоаспектность деятельности планирования обуславливается ее стратегической основой – способностью обеспечивать управляющее воздействие на все компоненты территории и адаптировать сложившуюся градостроительную организацию территории к изменяющимся условиям рыночной экономики и общественно-политического развития общества.

2. Исходя из целей планирования определяются его задачи – социальные, экономические, экологические, пространственные, управленческие. Таким образом планирование устанавливает взаимосвязи пространственных (градостроительных) и непространственных параметров формирования и развития среды обитания. Согласно каждой из поставленных задач определяются конкретные действия, направленные на сбор и обработку информации по следующим разделам:

а) в социальной сфере: занятость и доходы семей, направления решения жилищной проблемы, предоставление услуг в торгово-бытовой сфере (в публичном и частном секторах), в здравоохранении, в сферах образования и культуры, обеспечения безопасности, а также на снижение влияния факторов риска.

б) в экономической сфере: производственная подсистема (промышленность, наука), жилищный фонд и его виды (государственный, муниципальный, частный), коммунальное хозяйство (транспорт, энергетика, водоснабжение, водоотведение, удаление и очистка отходов, благоустройство), строительство, инвестиции, земельный рынок и рынок недвижимости, налоговые и арендные платежи, бюджет.

в) в экологической сфере: качество окружающей среды; природопользование; нормирование в области охраны окружающей среды; экономическое регулирование в области охраны окружающей среды, включая разработку экономических стимулов природопользователям (налоговые и иные льготы, поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды) и т.д.

г) в пространственной (градостроительной) сфере: использование территории; территориальная политика; предоставление и изъятие земельных участков; резервирование земельных участков для строительства; перевод земельных участков из одной категории в другую; определение планировочных ограничений застройки; установление правового режима использования территории;

д) в сфере управления: административно-территориальное устройство; распределение властных полномочий по вертикали между органами власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления; установление видов и форм участия общественности в принятии решений, а также информирования населения; процедуры согласования и утверждения различных видов планируемой деятельности и проводимых градостроительных мероприятий.

3. Планирование как системная деятельность реализуется посредством разработки документации с одноименным названием. При разработке документов территориального планирования руководствуются принципом осуществления основных его составляющих: прогнозирования, программирования и формирования градостроительных проектных решений. Выделенные составляющие планирования отражают методологическую последовательность разработки мероприятий, обеспечивающих сбалансированное развитие территории. Необходимость выделения обозначенных компонентов планирования обусловлена различием в содержании, продолжительностью реализации мероприятий, а также видами используемых методов.

Прогнозирование основывается на научных методах с целью получения наиболее общего представления о возможных перспективах развития территории, обоснования стратегии градостроительного освоения (сравнение и выбор наиболее предпочтительного и оптимального варианта), и рассчитано на достаточно продолжительный временной период реализации.

Программирование представляет собой среднесрочные разработки, оперирующие выявлением имеющихся и рациональным распределением ресурсов на территории для решения поставленных целей с использованием широкой информационной базы.

Разработка градостроительных проектных решений рассчитана на реализацию в установленные относительно непродолжительные сроки и определение максимально точных количественных и функциональных характеристик территории.

Прогнозные материалы включают аналитические разработки (оценку проблемной ситуации, совокупности проблем, требующих градостроительного вмешательства, формирование алгоритма, системы показателей и тенденций развития) и прогностические разработки (моделирование возможных вариантов развития, установление характера динамики, определение критериев выбора оптимального варианта). В процессе территориального планирования наиболее важным представляется проведение следующих видов градостроительных прогнозов: социальных, экономических, территориальных.

Социальные прогнозы обеспечивают территориальное планирование следующей необходимой информацией: основные тенденции социального развития; состав и содержание социальных параметров – основы разработки градостроительных программ; конкретные параметры деятельности, обеспечивающие преодоление явления стратификации среды, разделения территорий на богатые и бедные, предотвращение образования деградирующих фрагментов среды; установление взаимосвязи параметров развития среды и прогнозируемых социальных процессов (здоровье населения, продолжительность жизни, благосостояние, уровень преступности); формы участия различных социальных групп населения в разработке и принятии градостроительных решений.

Экономические прогнозы охватывают ресурсные цели планирования (экономика территории, производство, жилищный фонд, жилищно-коммунальное хозяйство, инфраструктурные и жизнеобеспечивающие системы, структура землепользования, инвестиционные условия развития территории).

Территориальные прогнозы позволяют исследовать тенденции градостроительного развития территории с учетом причин и факторов, влияющих на эти процессы, установить предпосылки принципиальных подходов к организации территории, распределению земель между секторами различного назначения. Данные прогнозы оперируют, в основном, информацией, привязанной к конкретным объектам градостроительной деятельности, таким как общая территория в пределах черты территориального объекта соответствующего уровня (общая площадь территории, соотношение площадей застроенной и незастроенной территории, плотность населения); территории различного функционального назначения с установлением специальных показателей использований.

В программных материалах излагается комплекс мероприятий, направленных на достижение конкретной цели, имеющей социальное, культурное, экономическое и техническое измерение, с определением их состава и содержания, требуемых ресурсов и механизмов реализации.

На завершающей стадии планирования формируется и разрабатывается градостроительное проектное решение, задающее целевое состояние территории и способы достижения этого состояния. Значение этого структурного элемента в системе планирования заключается в способности обеспечить принятие принципиального решения, содержащего конкретный способ (метод), направленный на совершенствование градостроительной организации среды. Разработкой градостроительного проектного решения обеспечивается переход от исходной градостроительной ситуации к желаемому состоянию с определенным комплексом заданных ее параметров.

4. Разработка документов территориального планирования (ч.2 комментируемой статьи) основывается на выделении характерных иерархических (территориальных) уровней управления, соответствующих территориям (объектам) градостроительной деятельности (различной подведомственности). Принципиальным различием этих территорий является наличие неоднородных по величине и структурной организации фрагментов и объектов: Российской Федерации; субъектов РФ; муниципальных образований. В соответствии с данными уровнями определяются виды документов территориального планирования.

Подготовка документов территориального планирования представляет собой комплекс работ, обеспечиваемых совокупностью аналитических, графических, расчетных и текстовых разработок.

Организация этих работ обуславливается следующими принципами соблюдения методической последовательности операций, соответствующих различным стадиям планирования: подготовка материалов по обоснованию проектов схем территориального планирования; установление границ объектов и зон различного функционального назначения и градостроительного использования; разработка положений о территориальном планировании; выполнение карт (схем) планируемого размещения объектов капитального строительства.

Требования, предъявляемые к структуре документов территориального планирования, определяются необходимостью учета принципов устойчивого пространственного развития территории и ее рационального использования, соблюдения и согласования интересов субъектов градостроительной деятельности. Это позволит обеспечить более эффективную организацию деятельности по территориальному планированию, будет способствовать упрощению различных правовых процедур при подготовке документов территориального планирования.

К документам территориального планирования применяется единый методологический подход. Он заключается в том, что в схемах территориального планирования каждого уровня (Российской Федерации, субъектов РФ; муниципальных районов; иных муниципальных образований) должен присутствовать ряд обязательных элементов, соответствующих проводимым работам и процедурам:

а) материалы по обоснованию проектов схем территориального планирования;

б) положения о территориальном планировании:

в) установление границ объектов и зон различного функционального назначения и градостроительного использования;

г) обоснование планируемого размещения объектов капитального строительства.

Форма представления каждого их перечисленных материалов различна. Она может быть как графической, так и текстовой:

Материалы по обоснованию проектов схем территориального планирования Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования) разрабатываются в графической и текстовой формах.

В графических материалах обоснования, выполняемых в виде карт (схем), отображаются две основные позиции: информация о состоянии соответствующей территории, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования; предложения по территориальному планированию.

Выполнение текстовых материалов обоснования производится идентично для объектов всех уровней и включают в себя: обоснование вариантов решения задач территориального планирования; перечень мероприятий по территориальному планированию; обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации; перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Исключение составляют материалы по обоснованию проектов генеральных планов, для которых, помимо указанных выше позиций, производится анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития.

Информация о состоянии территории соответствующего уровня, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования отображается в следующих картографических материалах: картах (схемах) использования территории Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), частей территории с отображением границ земель различных категорий, иной информации об использовании соответствующей территории; картах (схемах) ограничений, утверждаемые в составе документов территориального планирования субъектов РФ и документов территориального планирования муниципальных образований, в том числе карты (схемы) границ территорий объектов культурного наследия, карты (схемы) границ зон с особыми условиями использования территорий, карты (схемы) границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, карты (схемы) границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, последствия размещения которых могут привести к негативным изменениям качества окружающей среды (далее - зоны негативного воздействия), карты (схемы) границ зон экологического риска и возможного загрязнения окружающей среды вследствие аварий на потенциально опасных производственных объектах и объектах транспортной инфраструктуры; картах (схемах) с отображением результатов анализа комплексного развития территории и размещения объектов капитального строительства федерального (регионального, местного) значения, в том числе с учетом результатов инженерных изысканий.

Положения о территориальном планировании включают разработки целей и задач территориального планирования и перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.

Обязательной процедурой подготовки документов территориального планирования всех уровней является установление (фиксация) границ объектов и зон различного функционального назначения и градостроительного использования.

В зависимости от того, для какой территории разрабатывается документация, изменяется количество отражаемых положений.

Кроме того, отражаются границы: территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; территорий объектов культурного наследия; зон с особыми условиями использования территорий; земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального значения (регионального или местного) или на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в федеральной (субъекта РФ, муниципальной) собственности, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального (регионального или местного) значения.

Содержание процедуры разработки карт (схем) планируемого размещения объектов капитального строительства определяется в зависимости от уровня территориального планирования. В документах территориального планирования всех уровней присутствуют схемы размещения объектов энергетических систем и объектов транспорта, путей сообщения, информации и связи. Наиболее расширенный состав карт (схем) планируемого размещения объектов капитального строительства требуется разрабатывать для документов планирования федерального уровня, включая объекты федеральных энергетических систем; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи; объекты, обеспечивающие космическую деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы РФ; линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий.

В документах территориального планирования уровня субъекта РФ необходимо указывать планируемое размещение объектов капитального строительства, линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий. Положения о территориальном планировании должны содержать разработку целей и задач территориального планирования, а также перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.

5. Как уже неоднократно отмечалось, идеология ГрК РФ направлена на изменение сложившейся схемы необязательности разработки градостроительной документации. По тексту ГрК РФ неоднократно встречаются весьма жесткие санкции для тех публично-правовых образований и уровней власти, которые будут пытаться саботировать сроки, процедуры и иные требования кодекса. Типичным примером тут является запрет на предоставление земельных участков из государственной или муниципальной собственности для строительства с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки, что парализует деятельность соответствующих органов местного самоуправления.

Применительно к предшествующей градостроительному зонированию стадии (рассматриваемой стадии территориального планирования) законодателем предусмотрены не менее жесткие временные рамки по разработке данной документации. Как следует из ст.3 Вводного закона, часть 4 комментируемой статьи вводится в действие с 1 января 2006 г. Однако даже при самом оптимистическом прогнозе развития событий, на разработку всех уровней документации территориального планирования должно уйти несколько лет. В практическом аспекте данная норма означает следующее.

а) органы публичной власти в случае отсутствия (представляется, однозначного отсутствия) документов территориального планирования с 1 января 2006 г. теряют возможность принятия решений о резервировании земельных участков. Между тем, наличие зарезервированных земельных участков для государственных или муниципальных нужд является основанием для правомерного отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства (п.4 ст.28 ЗК РФ). Следовательно, органы публичной власти теряют один из эффективнейших инструментов планирования развития территории и не смогут, например, создать условия для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта, либо зарезервировать земельные участки для создания особо охраняемых природных территорий.

б) органы публичной власти всех уровней с 1 января 2006 г. будут ограничены в возможности изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Основания для такого изъятия изложены в ст.49 ЗК РФ. За исключением случаев выполнения международных обязательств России (ч.4 ст.15 Конституции РФ), во всех остальных случаях орган публичной власти не сможет изъять земельный участок для обеспечения публичных интересов, теряя еще один инструмент регулирования использования земель.

в) порядок перевода земель из одной категории в другую определяется Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». При этом ст.4 данного закона в качестве одного из оснований для отказа в переводе земель из одной категории в другую указывает на установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории. Однако как быть в случае отсутствия вообще документов территориального планирования, из закона не ясно. Исходя из ч.2 ст.3 ГрК РФ, мы полагаем, что в данном случае установлен запрет перевода земель из одной категории в другую вплоть до принятия документов территориального планирования.

Второй комментарий к статье 9 ГрК РФ

1. Положениями комментируемой статьи законодатель обозначил общие положения (процедурные нормы) о документировании процесса территориального планирования, которые включают в себя:
- установление целевого назначения документов территориального планирования;
- классификацию трех видов документов территориального планирования (государственного, регионального и муниципального уровней);
- правовой статус документов территориального планирования, включающий их обязательный характер, а также соответствие содержанию документов территориального планирования РФ;
- запрет на решения о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
- общие информационные источники подготовки документов территориального планирования (с учетом десяти категорий документов и сведений);
- условия подготовки документов территориального планирования с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц;
- порядок обеспечения свободного доступа к проектам документов территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов;
- порядок уведомления органов государственной власти и органов местного самоуправления об обеспечении доступа к проектам документов территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования;
- особенности процедуры обеспечения доступа к утвержденным документам территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и материалам по их обоснованию в информационной системе территориального планирования;
- установление минимальных сроков действия схем территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных районов, предусматривающих размещение линейных объектов федерального, регионального и местного значения;
- установление минимальных сроков действия генеральных планов поселений и городских округов;
- правило сохранения правового режима земель при утверждении в документах территориального планирования границ функциональных зон;
- обязанность Минрегиона России устанавливать требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального, регионального и местного значения.
Согласно ч. 1 комментируемой статьи целевым назначением документов территориального планирования обозначено обеспечение устойчивого развития территорий, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также обеспечение учета интересов граждан и их объединений, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов.

2. Нормы ч. 2 рассматриваемой статьи определяют классификацию 3 видов документов территориального планирования (государственного, регионального и муниципального уровней). О правовом регулировании видов объектов капитального строительства, определяющих содержание документов территориального планирования разных видов, см. комментарии к п. п. 18 - 20 ст. 1 Кодекса.

3. В правилах ч. 3 комментируемой статьи законодатель установил правовой статус документов территориального планирования, включающий их обязательный характер для соответствующих органов власти, а также обязательное соответствие содержанию документов территориального планирования РФ.

4. Часть 4 рассматриваемой статьи включает запрет на решения о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. При этом следует отметить, что рассматриваемые положения вступают в силу с 1 января 2012 г. согласно ст. 3 ФЗ от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ.

5. В соответствии с положениями ч. 5 настоящей статьи установлены общие информационные источники подготовки документов территориального планирования (с учетом 10 категорий документов и сведений), как-то: стратегии (программы) развития отдельных отраслей экономики; приоритетные национальные проекты; межгосударственные программы и др.
Определенной новеллой является установление легитимности применения при подготовке таких документов сведений информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а именно информационной системы территориального планирования (см. ст. 57.1 Кодекса).

6. Положениями ч. 6 комментируемой статьи законодатель обозначил обязательные условия подготовки документов территориального планирования с учетом норм о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
Отметим, что круг заинтересованных лиц обусловлен наличием реальных возможностей изменения прав или пределов собственных интересов таких лиц в случае утверждения документов территориального планирования.
Заинтересованными лицами по отношению к должнику признаются:
- лицо, которое в соответствии с ФЗ "О защите конкуренции" входит в одну группу лиц с должником;
- лицо, которое является аффилированным лицом должника;
- руководитель должника, а также лица, входящие в совет директоров (наблюдательный совет), коллегиальный исполнительный орган или иной орган управления должника, главный бухгалтер (бухгалтер) должника;
- супруг должника;
- родственники по прямой восходящей и нисходящей линии, сестры, братья и их родственники по нисходящей линии, родители, дети, сестры и братья супруга должника (см. подробнее ст. 19 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)").

7. Нормы ст. 7 комментируемой статьи определяют порядок обеспечения свободного доступа к проектам документов территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов.
Как установил законодатель, уполномоченные органы обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети Интернет, определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования, не менее чем за три месяца до их утверждения.
Говоря о правовом содержании определения "Интернет", укажем на термин законопроекта "О регулировании российского сегмента сети Интернет, согласно которому глобальная общедоступная информационно-телекоммуникационная сеть (интерсеть) - это совокупность автоматизированных информационных систем, связанных единой трансграничной телекоммуникационной сетью ("Интернет", BBS и другие общедоступные сети). Служба тематических толковых словарей дает такое определение: "Интернет - глобальная информационная система, части которой логически взаимосвязаны друг с другом посредством единого адресного пространства, основанного на протоколе TCP/IP. Интернет состоит из множества взаимосвязанных компьютерных сетей и обеспечивает удаленный доступ к компьютерам, электронной почте, доскам объявлений, базам данных и дискуссионным группам".

Отметим, что относительно сети Интернет Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 16 мая 2011 г. N 36-9 принят Модельный закон "Об основах регулирования Интернета". В ст. 2 Модельного закона определено, что Интернет - это глобальная информационно-телекоммуникационная сеть, связывающая информационные системы и сети электросвязи различных стран посредством глобального адресного пространства, основанная на использовании комплексов интернет-протоколов (Internet Protocol, IP) и протокола передачи данных (Transmission Control Protocol, TCP) и предоставляющая возможность реализации различных форм коммуникации, в том числе размещения информации для неограниченного круга лиц.
С учетом особой важности свободы электронного взаимодействия следует указать на признание ООН фундаментального права человека на доступ в Интернет. Так, в начале июня 2011 г. в резолюции 17-й сессии Совета ООН по правам человека отмечено, что драматические события, разворачивающиеся в Северной Африке, на Ближнем Востоке и за пределами региона, подчеркивают важность новых инструментов коммуникаций для политического самовыражения и реализации демократических устремлений.
Следует отметить, что комментируемые нормы вступают в силу с 1 сентября 2011 г. в
соответствии с п. 2 ст. 12 Федерального закона от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ.

8. В правилах ч. 8, нормы которой также вступают в силу с 1 сентября 2011 г., законодатель установил порядок уведомления органов государственной власти и органов местного самоуправления об обеспечении доступа к проектам документов территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования.
Такой уведомительный порядок включает в себя отсылочные нормы к ст. ст. 12, 16, 21 и 25 настоящего Кодекса, а также требования о том, что уполномоченные органы уведомляют в электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и органы местного самоуправления в трехдневный срок со дня обеспечения данного доступа.

9. Часть 9 рассматриваемой статьи, вступающая в силу с 1 сентября 2011 г., включает особенности процедуры обеспечения доступа к утвержденным документам территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и материалам по их обоснованию в информационной системе территориального планирования, которые включают:
- соблюдение требований ст. 57.1 Кодекса о функционировании информационной системы территориального планирования;
- использование официального сайта уполномоченного органа;
- соблюдения срока обеспечения доступа, не превышающего десяти дней со дня утверждения таких документов.

10. В соответствии с правилами ч. 10 рассматриваемой статьи установлены минимальные сроки действия схем территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных районов, предусматривающих размещение линейных объектов федерального, регионального и местного значения (20 и 10 лет).

11. Положениями ч. 11 комментируемой статьи законодатель обозначил минимальные сроки действия генеральных планов поселений и городских округов. Они составляют 20 лет.

12. Нормы ч. 12 настоящей статьи определяют правило сохранения правового режима земель при утверждении в документах территориального планирования границ функциональных зон.

13. В правилах ч. 13 комментируемой статьи законодатель установил обязанность Минрегиона России устанавливать требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального, регионального и местного значения.
О существенных изменениях в содержании правового института территориального планирования, внесенных в комментируемый Кодекс положениями Федерального закона от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ, см. комментарии к п. 2 ст. 1 Кодекса.
Также следует обратить внимание на определение (уточнение) ряда сроков подготовки и утверждения документов территориального планирования, обозначенных в нормах ст. 11 Федерального закона от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ:
- до 1 сентября 2011 г. схемы территориального планирования РФ, схемы территориального планирования субъектов РФ, схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов, проекты указанных документов и материалы по обоснованию этих проектов подлежат размещению на официальных сайтах в сети Интернет для доступного ознакомления без взимания платы;
- сроки согласования проектов документов территориального планирования, предусмотренные ст. ст. 12, 16, 21 и 25 Градостроительного кодекса РФ, исчисляются со дня поступления указанного уведомления о подготовке проекта документа территориального планирования в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления;
- до 1 сентября 2011 г. подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании сведений о состоянии территории, ее использовании, об ограничениях ее использования, содержащихся в государственных кадастрах, фондах, реестрах, иных государственных информационных ресурсах, государственных и муниципальных информационных системах;
- до 1 января 2013 г. резервирование земель допускается в утвержденных в соответствии со ст. 3.1 ФЗ от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ границах зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;
- до утверждения схемы территориального планирования РФ в области развития федерального транспорта (морского транспорта), но не позднее 1 января 2012 г., решение о строительстве или расширении морского порта может быть принято на основании утвержденных федеральным органом исполнительной власти в области транспорта в соответствии со ст. 3.1 ФЗ от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения;
- до 1 марта 2012 г. функции по ведению федерального картографогеодезического фонда, в том числе включению в него геодезических и картографических материалов и данных, их хранению и предоставлению в пользование заинтересованным лицам, вправе осуществлять подведомственные федеральному органу исполнительной власти в области геодезии и картографии организации.