Статья 8.1. Контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности

СТ 8.1 ГрК РФ.

1. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (далее в настоящей статье - органы, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности), в том числе контроль за:

1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;

2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями настоящего Кодекса;

3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

2. Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, имеют право:

1) проводить проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций;

2) требовать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления предоставления необходимых документов, материалов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

3) получать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

3. Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязаны:

1) направлять в соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений;

2) направлять в органы прокуратуры информацию о фактах нарушения законов для принятия мер прокурором;

3) принимать меры, необходимые для привлечения руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

4. Должностные лица органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления обязаны:

1) предоставлять по запросу органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, необходимые для осуществления контроля документы и материалы;

2) направлять в орган, осуществляющий контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, копии документов территориального планирования, правил землепользования и застройки на бумажном или электронном носителе в двухнедельный срок после их утверждения в установленном порядке;

3) оказывать содействие должностным лицам органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в их работе.

Комментарий к Ст. 8.1 Градостроительного кодекса РФ

1. В нормах комментируемой статьи определены основы правового механизма контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, которые представляют собой:
- определение двух уровней государственного контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности с соответствующими субъектами (органами контроля) и объектами (подконтрольными органами) контроля;
- установление трех сфер контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности;
- определение трех полномочий органов контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности;
- обозначение трех категорий обязанностей должностных лиц органов контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения законодательства о градостроительной деятельности;
- установление трех видов обязанностей должностных лиц подконтрольных органов.
Законодатель обозначил два уровня государственного контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности:
федеральный (контроль уполномоченным федеральным органом исполнительной власти за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления);
региональный (контроль органов государственной власти субъектов РФ за деятельностью органов местного самоуправления).
Тремя сферами контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности установлены:
1) контроль соответствия нормативных правовых актов подконтрольных субъектов требованиям настоящего Кодекса;
2) контроль соблюдения сроков приведения нормативных правовых актов подконтрольных органов в соответствие требованиям настоящего Кодекса и ФЗ от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ;
3) контроль соблюдения процедур подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков согласно требований Кодекса.
В соответствии с нормами ч. 7.1 ст. 6 Кодекса осуществление контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности входит в полномочия Министерства регионального развития РФ.

2. Нормы ч. 2 рассматриваемой статьи определяют три полномочия должностных лиц органов контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в том числе на:
1) проведение проверок деятельности органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций;
2) требование от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления предоставления необходимых документов, материалов и сведений, а также выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;
3) получение от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства о градостроительной деятельности.
Следует указать, что должностным лицом является лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления (см. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации").
В свою очередь, должностным лицом местного самоуправления согласно положениям ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления" является выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

3. В правилах ч. 3 комментируемой статьи законодателем установлены три категории обязанностей должностных лиц органов контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения законодательства о градостроительной деятельности, которые обусловлены требованиями эффективного взаимодействия с субъектами градостроительной деятельности на региональном и муниципальном уровнях, с прокуратурой, а также наличием соответствующего правового механизма административного принуждения при наличии в действиях виновных лиц составов административных правонарушений (см. комментарий к ст. 58 Кодекса).
Следует отметить, что Приказом Минрегиона РФ от 25 октября 2010 г. N 460 (в рамках соответствующего Административного регламента) конкретизирована деятельность Минрегиона РФ по осуществлению государственного контроля за соблюдением субъектами РФ законодательства о градостроительной деятельности.
Административным регламентом Министерства регионального развития РФ по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ законодательства РФ о градостроительной деятельности определены требования к порядку исполнения государственной функции, перечень административных процедур, порядок и формы контроля за исполнением государственной функции, порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц и их решений.
Согласно утвержденному Административному регламенту исполнение государственной функции осу-ществляется Минрегионом России. Должностными лицами, обладающими полномочиями исполнять государственную функцию, являются:
- Министр регионального развития РФ или лицо, исполняющее его обязанности;
- заместитель Министра в соответствии с установленным распределением должностных обязанностей;
- директор уполномоченного структурного подразделения Минрегиона России, на которое возложено исполнение государственной функции (далее - уполномоченное подразделение);
- заместители директора уполномоченного подразделения, начальники отделов и их заместители в составе уполномоченного подразделения;
- другие должностные лица, осуществляющие функции контроля и надзора в пределах своей компетенции.
Результатами исполнения государственной функции являются, в частности:
1) акты о результатах проверки исполнения нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ, по вопросам переданных полномочий;
2) предписание об отмене нормативного правового акта субъекта РФ либо о внесении в него изменений;
3) акты о результатах проверки выявленных нарушений законодательства РФ о градостроительной деятельности, об их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений;
4) предписание об устранении выявленных нарушений законодательства РФ о градостроительной деятельности с установлением сроков устранения таких нарушений;
5) обращение в органы прокуратуры;
6) подготовка и внесение в Правительство РФ для принятия решения предложения о временном изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов РФ в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами государственной власти субъектов РФ переданных им в соответствии с комментируемым Кодексом полномочий.

4. Часть 4 настоящей статьи включает три вида обязанностей должностных лиц подконтрольных органов, а именно: предоставление необходимых сведений по запросу органа контроля, направление в орган контроля копий документов, являющихся предметом контроля в порядке п. 3 ч. 1 комментируемой статьи, оказание содействия должностным лицам органов контроля.

Второй комментарий к статье 8.1 ГрК РФ

1. В комментируемой статье определены основы правового порядка осуществления контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Следует заметить, что данный контроль можно рассматривать (наряду со строительным надзором) в качестве разновидности строительного контроля (см. ст. 53 ГрК РФ), который осуществляется непосредственно в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка. Кроме того, необходимо иметь в виду, что такой же контроль (надзор) за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности может осуществляться органами прокуратуры в соответствии с их полномочиями, установленными Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре РФ".

В первой части данной статьи обозначены субъекты и объекты осуществления указанного вида контроля в градостроительной сфере, а также его предмет. Субъектами такого контроля являются: 1) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности, строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, каковым является ныне Минстрой России, и 2) органы государственной власти субъектов РФ.

За федеральным органом государственной власти такое контрольное полномочие закреплено в п. 7.1 ст. 6 ГрК РФ. В отношении второго субъекта заметим, что комментируемая норма логично вытекает из ч. 1.1 ст. 6.1 ГрК РФ, в которой предусмотрена передача Российской Федерацией указанных контрольных полномочий органам государственной власти субъектов РФ в отношении органов местного самоуправления.

Подконтрольными объектами являются согласно тексту комментируемой статьи, во-первых, органы государственной власти субъектов РФ (для контроля со стороны федерального органа государственной власти) и, во-вторых, органы местного самоуправления, в отношении которых контроль могут осуществлять как федеральный орган государственной власти (Минстрой России), так и региональные органы государственной власти.

Из содержания комментируемой статьи вытекает, что контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности является двухуровневым. По смыслу изложенной нормы федеральный контроль осуществляется в обозначенной сфере за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а региональный должен осуществляться за соблюдением такого законодательства только органом местного самоуправления.

В функциональном плане контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности осуществляется по двум направлениям:

1) по линии юридической оценки нормативных правовых актов по вопросам градостроительства, принимаемых как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления в рамках нормотворческой деятельности;

2) по линии соблюдения региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления установленных законодательством о градостроительной деятельности процедур (правил, предписаний и т.п.) подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков, имеющих большое значение в градостроительной деятельности.

Предметами контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности выступают:

1) соответствие нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов (принимаемых органами местного самоуправления) законодательству о градостроительной деятельности;

2) соблюдение установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями ГрК РФ;

3) соблюдение процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков (см. правовые нормы глав 3, 3.1, 4, 5 ГрК РФ).

2. Во второй и третьей частях комментируемой статьи определены полномочия (права и обязанности) должностных лиц органов контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности. В ч. 2 установлены три вида (категории) прав должностных лиц:

- на проведение проверок деятельности самих органов региональной государственной власти и органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций (государственных и муниципальных учреждений и предприятий);

- на требование от руководителей и других должностных лиц указанных органов предоставления необходимых документов, материалов и сведений, а также выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

- на получение от этих же руководителей и других должностных лиц указанных органов государственной власти и местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

Приказом ныне упраздненного Министерства регионального развития РФ от 25 октября 2010 г. N 460 был утвержден Административный регламент Министерства регионального развития РФ по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ законодательства РФ о градостроительной деятельности. Возможно принятие Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ аналогичного документа, в котором не только могут быть конкретизированы вышеуказанные полномочия, но и урегулированы порядок и формы осуществления контроля, порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц и их решений и другие вопросы.

Понятие "должностное лицо" в комментируемой статье не раскрывается. Однако соответствующие нормы-дефиниции имеются в административном, уголовном и другом федеральном законодательстве. Наиболее полное и точное определение содержится в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ: под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Должностным лицом местного самоуправления (согласно ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ") является выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

3. В ч. 3 комментируемой статьи установлены три вида (категории) обязанностей должностных лиц органов контроля. В случае выявления фактов нарушения законодательства о градостроительной деятельности должностные лица обязаны:

1) направлять в соответствующие органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления предписания об устранении (с указанием сроков) выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности;

2) направлять в органы прокуратуры информацию о фактах нарушения законов для принятия мер прокурором;

3) принимать меры, необходимые для привлечения руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством об административных правонарушениях.

Согласно ст. 58 ГрК РФ лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность. Поэтому исполнение указанных обязанностей требует взаимодействия органов контроля с прокуратурой и судами, уполномоченными рассматривать соответствующие дела.

Конкретные должностные лица, наделяемые полномочиями по осуществлению контроля (в том числе по составлению документов о применении мер административного принуждения и юридической ответственности), определяются внутренними документами соответствующих органов государственной власти (распоряжениями, приказами). Обычно контрольными полномочиями в рамках своей компетенции обладают следующие должностные лица: руководитель органа государственной власти (министр, начальник управления), руководитель иного структурного подразделения - департамента, отдела и т.п., лица, временно исполняющие их обязанности, заместители указанных должностных лиц и др.

Обычно выявленные в ходе проверки факты нарушения законодательства о градостроительной деятельности фиксируются в соответствующих справках и актах о результатах проверки. Наряду с такими документами могут выноситься также письменные предписания в адрес конкретных должностных лиц об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности, направляться обращения в органы прокуратуры с целью принятия мер прокурорского реагирования, готовиться и вноситься предложения в Правительство РФ, высшему должностному лицу субъекта РФ (главе, губернатору и т.п.), главе муниципального образования (мэру, главе администрации и т.п.) по совершенствованию градостроительного законодательства и порядка работы с ним.

4. В последней части комментируемой статьи строго и четко установлены три конкретных обязанности должностных лиц подконтрольных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В целях осуществления своевременного и эффективного контроля должностные лица проверяемых региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления обязаны:

1) предоставлять по запросу органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, необходимые для осуществления контроля документы и материалы;

2) направлять в орган, осуществляющий такой контроль, копии документов территориального планирования, правил землепользования и застройки на бумажном или электронном носителе в двухнедельный срок после их утверждения;

3) оказывать содействие должностным лицам органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в их работе.