Статья 62. Расследование случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности

СТ 62 ГрК РФ.

1. В случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в течение десяти дней со дня причинения такого вреда создаются технические комиссии для установления причин такого нарушения и определения лиц, допустивших такое нарушение.

2. В случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса, установление причин такого нарушения осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

3. В случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов транспортной инфраструктуры, торговли, общественного питания, объектов делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектов жилищного фонда (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства), не являющихся особо опасными, технически сложными и уникальными объектами, установление причин такого нарушения осуществляется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

4. В случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов, не указанных в частях 2 и 3 настоящей статьи, или в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности, если вред жизни или здоровью физических лиц либо значительный вред имуществу физических или юридических лиц не причиняется, установление причин такого нарушения осуществляется в порядке, установленном решением главы местной администрации.

5. Максимальный срок установления причин указанных в частях 2 - 4 настоящей статьи нарушений законодательства не должен превышать соответственно пять месяцев, три месяца, два месяца.

6. По итогам установления причин нарушения законодательства утверждается заключение, содержащее выводы:

1) о причинах нарушения законодательства, в результате которого был причинен вред жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц и его размерах;

2) об обстоятельствах, указывающих на виновность лиц;

3) о необходимых мерах по восстановлению благоприятных условий жизнедеятельности человека.

7. Заключение, указанное в части 6 настоящей статьи, подлежит опубликованию.

8. В качестве наблюдателей при установлении причин нарушения законодательства, в результате которого причинен вред, могут принимать участие заинтересованные лица (застройщик, технический заказчик, лицо, выполняющее инженерные изыскания, лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, лицо, осуществляющее строительство, лицо, осуществляющее снос, либо их представители, представители специализированной экспертной организации в области проектирования и строительства) и представители граждан и их объединений.

9. Лица, указанные в части 8 настоящей статьи, в случае несогласия с заключением могут оспорить его в судебном порядке.

Комментарий к Ст. 62 Градостроительного кодекса РФ

1. Вопросам расследований различных случаев нарушения норм действующего законодательства посвящены десятки федеральных законов, определяющих компетенцию органов прокуратуры, МВД, ФСБ и иных правоохранительных органов. Компетенция последних охватывает, однако, преимущественно вопросы расследования уголовных дел. Порядку расследования несчастных случаев на производстве, формированию соответствующих комиссий и порядку организации их работы посвящена ст. 229 ТК РФ. Вопросам административного расследования, то есть совершения процессуальных действий, влекущего возбуждение дела об административном правонарушении, посвящена ст. 28.7 КоАП РФ.

Не исключая, несомненно, возможности передачи собранных предусмотренных ч.1 комментируемой статьи техническими комиссиями материалов, например, в органы прокуратуры для возбуждения против виновных граждан и должностных лиц уголовных дел, либо возможности привлечения виновных в установленном порядке к административной ответственности, мы полагаем, что проводимые в соответствии с настоящей статьей процедуры имеют несколько иную юридическую природу. Представляется, что целями предусмотренных комментируемой статьей расследований является установление причин, повлекших причинение вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности, и принятие мер по их предотвращению в будущем. Установление же чьей-либо персональной вины и ответственности не является целью расследования правонарушений в сфере градостроительной деятельности. Последний вывод следует из ч.1 и ч.6 комментируемой статьи, согласно которому технические комиссии «определяют лиц, допустивших нарушение», что и фиксируется в заключении, где отражаются «обстоятельства, указывающие на виновность лиц». Однако сами технические комиссии не принимают мер по привлечению кого-то к юридической ответственности.

2. Для реализации полномочий по расследованию случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности, каждый уровень публичной власти должен будет разработать положение о своей технической комиссии, в котором должны быть решены следующие процедурные вопросы. Необходимо определить порядок формирования (персональный состав) и регламент работы технической комиссии, которая, как следует из ч.1 комментируемой статьи, является не постоянно действующим органом, а формируется «по ситуации», то есть для каждого случая расследований в течение 10 дней со дня причинения вреда, а также возможность привлечения экспертов, вопросы организации и оплаты их труда. Последнее суждение обусловлено тем, что для выявления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности неизбежно потребуется проведение сложных экспертиз и иных подобных действий, совершение которых, например, на муниципальном уровне, может быть затруднено отсутствием квалифицированных специалистов. В составе технической комиссии могут выделяться подкомиссии, деятельность которых будет посвящена сбору материалов и проведению процедур в отношении отдельных объектов (объектов использования атомной энергии; опасных производственных объектов; объектов обороны и безопасности и т.д.).

Отдельный раздел предусмотренного комментируемой статьей положения о технической комиссии любого уровня может быть посвящен вопросам классификации происшествий, нарушающих требования градостроительного законодательства и причиняющих вред жизни, здоровью или имуществу граждан либо имуществу юридических лиц. На федеральном уровне Постановлением Правительства РФ может быть дано определение оценочных категорий, используемых в комментируемой статье, например, «особо опасный», «технически сложный», «уникальный» объект, «значительный вред имуществу» и т.д. На нижестоящих уровнях публичной власти также необходима разработка соответствующих определений, например, в части объектов расследований муниципального уровня.

Следующий раздел целесообразно посвятить порядку проведения расследований, информированию о происшествиях органов прокуратуры, а возможно, и иных органов публичной власти, закреплению прав и обязанностей нарушителей, а также должностных лиц из состава технических комиссий, порядку подготовки заключений по нарушениям градостроительного законодательства, причинивших предусмотренный комментируемой статьей вред. В данном разделе возможно указание сроков и порядка опубликования заключения технической комиссии с указанием газеты (иного печатного органа), в котором следует публиковать результаты работы комиссий. Например, возможно закрепить норму о том, что федеральное заключение публикуется в месячный срок после его утверждения в «Российской газете», а, например, заключение технической комиссии Волгоградской области (субъекта РФ) – в газете «Волгоградская правда» и т.д.

В качестве подраздела можно предложить включение пунктов, направленных на обеспечение гласности проведения расследований, включая порядок привлечения указанных ч.8 комментируемой статьи лиц в качестве наблюдателей, установление их прав и обязанностей.

Еще один раздел предлагаемого положения может включать положения по утверждению мер профилактики рассмотренных категорий нарушений законодательства о градостроительной деятельности, утверждению перечня необходимых мер (финансовых, организационных и иных) по восстановлению благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Заключительный раздел положения может включать требования об организации учета, анализа и отчетности рассматриваемых нарушений. К положению могут прилагаться формы, акты и иные образцы типовых документов, необходимых при проведении расследований, а также журналы их учета.

Отдельной проблемой является регулирование порядка взаимодействия технической комиссии с иными комиссиями, осуществляющими смежные виды расследований, либо внесения изменений в федеральные законы, упраздняющие такие смежные виды комиссий и расследований. Например, согласно ст.12 Закона о промышленной безопасности, по каждому факту возникновения аварии на опасном производственном объекте проводится техническое расследование ее причин. Техническое расследование причин аварии проводится специальной комиссией (комиссия по техническому расследованию причин аварии), возглавляемой представителем федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа. Порядок взаимодействия такой комиссии с технической комиссией, указанной в комментируемой статье, нуждается в приведении к «общему знаменателю».

3. Исходя из логического толкования ч.2-4 комментируемой статьи, мы можем сделать вывод о том, что основной массив расследования случаев причинения вреда будет принадлежать субъектам РФ. Это обусловлено тем, что на федеральные органы возлагается обязанность по расследованию случаев причинения вреда в результате нарушения законодательства по отношению к ограниченному кругу объектов (особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также некоторых иных), а органы местного самоуправления смогут определить перечень своих случаев и объектов расследований только после утверждения положения о технической комиссии субъекта РФ, ибо их компетенция в данном вопросе сформулирована по остаточному принципу. Пропорционально сложности объекта установлены и сроки расследований. При распределении объектов расследований между уровнями публичной власти законодатель руководствовался не принципом права собственности на объект (хотя по федеральным объектам такое совпадение в целом предполагается), а критерием уникальности, технической сложности и опасности объекта, его принадлежности к государственной тайне.

Перечень объектов расследований федерального значения не сформулирован как исчерпывающий, но в указанной комментируемой статьей части может быть рассмотрен в контексте других федеральных законов. Например, ст.3 Закона об использовании атомной энергии определены объекты использования атомной энергии, в том числе:

а) ядерные установки - сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие транспортные и транспортабельные средства; сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами; сооружения, комплексы, полигоны, установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях; другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов;

б) пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходов - не относящиеся к ядерным установкам и радиационным источникам стационарные объекты и сооружения, предназначенные для хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранения или захоронения радиоактивных отходов.

Согласно п.1 ст.2 Закона о промышленной безопасности, опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении № 1 к данному Федеральному закону. В соответствии со ст.2 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» (с изменениями от 23 декабря 2003 г., 22 августа, 2 ноября 2004 г.), линии связи – это линии передачи, физические цепи и линейно-кабельные сооружения связи.

Перечень остальных особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, объектов обороны и безопасности будет утвержден Правительством РФ.

4. Последняя ч.9 комментируемой статьи устанавливает, что наблюдатели, включая заинтересованных лиц, а также граждан и их объединений, могут оспорить заключение технической комиссии в судебном порядке. Данная норма не содержит в себе никакой новизны, поскольку право каждого на судебную защиту вытекает из ч.1 ст.46 Конституции России. Согласно п.1 ст.3 ГПК РФ, заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов.

Второй комментарий к статье 62 ГрК РФ

1. Правилами комментируемой статьи законодатель обозначил особенности правового механизма расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения норм комментируемого Кодекса, которыми представляются:
- создание технической комиссии для установления причин такого нарушения и определения лиц, допустивших такое нарушение;
- обязанность Правительства РФ установить порядок расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц на объектах использования атомной энергии, опасных производственных объектах, иных особо опасных, технически сложных и уникальных объектах, объектах, сведения о которых составляют государственную тайну, объектах обороны и безопасности;
- обязанность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ установить порядок расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц на установленных объектах;
- обязанность главы местной администрации установить порядок расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц (или незначительного вреда) на иных объектах;
- установление максимальных хронологических критериев проведения трех видов мероприятий по установлению причин нарушения законодательства, в результате которого был причинен вред жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц;
- определение трех обязательных выводов заключения об итогах мероприятий по установлению причин нарушения законодательства;
- правило опубликования заключения об итогах мероприятий по установлению причин нарушения законодательства, в результате которого был причинен вред жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц;
- право участия наблюдателей в мероприятиях по установлению причин нарушения законодательства с определением субъектов наблюдения;
- право наблюдателей судебного оспаривания заключения об итогах мероприятий по установлению причин нарушения законодательства, в результате которого был причинен вред жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц.
Положениями ч. 1 комментируемой статьи установлен десятидневный срок создания технической комиссии для установления причин такого нарушения и определения лиц, допустивших такое нарушение независимо от вида правонарушения (о трех категориях нарушений требований комментируемого Кодекса и соответствующих видах технических комиссий см. ч. ч. 2 - 4 настоящей статьи).
Следует добавить, что в соответствии с нормами ч. 3 ст. 53 Кодекса установлена обязанность лица, осуществляющего строительство, извещать органы государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства.

2. Рассматриваемые нормы определяют обязанность Правительства РФ установить порядок расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц на объектах использования атомной энергии, опасных производственных объектах, иных особо опасных, технически сложных и уникальных объектах, объектах, сведения о которых составляют государственную тайну, объектах обороны и безопасности (нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности первого вида).
Особенностью таких нарушений первого вида является отсылочная норма о специальном месте события нарушения, которое обусловлено исчерпывающим списком п. 5.1 ст. 6 ГрК, а также специальными нормами расследования такого вида нарушения, регламентируемыми Правилами установления федеральными органами исполнительной власти причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности (утв. Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. N 702), которые применяются в случаях, когда отношения, связанные с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территорий, архитектурно-строительном проектировании (включая инженерные изыскания), строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства, не урегулированы:
- ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ;
- ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений";
- ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".
Причины нарушения комментируемого Кодекса устанавливаются техническими комиссиями, образуемыми двумя федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора:
1) Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзором) - в отношении объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов;
2) Министерством обороны РФ - в отношении объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ (подробнее см. Приказ Минобороны РФ от 26 февраля 2008 г. N 86 "О порядке образования и работы технических комиссий по установлению причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации").

3. В правилах комментируемой части законодатель установил обязанность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ установить порядок расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц на установленных объектах (при нарушении требований законодательства о градостроительной деятельности второго вида).
При нарушении требований комментируемого законодательства, повлекшего причинение вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц на объектах, которые не входят в исчерпывающий список п. 5.1 ст. 6 Кодекса, но имеют специальные признаки, установление его причин осуществляется в порядке, определенном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
К специальным признакам объектов в комментируемой части о нарушениях норм Кодекса второго вида относится их использование в расширенном перечне сфер предназначения: здравоохранения; образования; культуры; отдыха; спорта; иных социальных и коммунально-бытовых сферах; транспортной инфраструктуры; торговли; общественного питания; в деловой сфере; административной; финансовой; религиозной; жилищной (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства).
Например, Постановлением администрации Тверской области от 13 сентября 2007 г. N 261-па утверждены Правила установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности на территории Тверской области, аналогичные правила действуют и на территории Саратовской области (см. Постановление Правительства Саратовской области от 16 декабря 2008 г. N 484-П "Об утверждении Положения о порядке установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности"), а также на территории других субъектов РФ.

4. Комментируемая часть включает обязанность главы местной администрации установить порядок расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц (или незначительного вреда) на иных объектах.
Таким образом, остальные случаи причинения вреда при нарушении требований комментируемого Кодекса на объектах, не обозначенных в исчерпывающем перечне ч. 4 ст. 6.6 Кодекса и расширенном перечне ч. 3 настоящей статьи (при нарушении требований законодательства о градостроительной деятельности третьего вида), расследуются согласно порядку, установленному решением главы местной администрации.
Например, согласно Постановлению администрации муниципального образования "Город Саратов" от 16 июня 2010 г. N 1523 "Об утверждении Положения о порядке установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности" по результатам работы технической комиссией составляется заключение, содержащее выводы:
- о причинах нарушения законодательства, размере причиненного вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц (в случае, когда такой вред был причинен);
- об обстоятельствах, указывающих на виновность лиц;
- о необходимых мерах по восстановлению благоприятных условий жизнедеятельности человека.
Заключение технической комиссии утверждается ее председателем и в течение пяти дней после утверждения:
- направляется лицу, допустившему нарушение законодательства о градостроительной деятельности, для устранения выявленных нарушений;
- лицу, пострадавшему в результате таких нарушений;
- подлежит обязательному опубликованию в средствах массовой информации и может быть размещено на официальном сайте администрации в сети Интернет.
Один экземпляр заключения хранится в деле о рассмотрении нарушений законодательства о градостроительной деятельности в комитете по архитектуре и градостроительству администрации муниципального образования "Город Саратов". В случае если нарушения законодательства о градостроительной деятельности допущены в процессе строительства (реконструкции, капитального ремонта) и эксплуатации объектов, в отношении которых осуществляется государственный строительный надзор, экземпляр заключения направляется в органы государственного строительного надзора.

5. Правила ч. 5 комментируемой статьи определяют максимальный срок проведения расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности (установления причин, указанных в ч. ч. 2 - 4 настоящей статьи нарушений законодательства), который не должен превышать согласно трем видам нарушений соответственно пять месяцев, три месяца, два месяца.

6. Положениями ч. 6 комментируемой статьи законодатель обозначил исчерпывающий перечень трех обязательных выводов заключения об итогах мероприятий по установлению причин нарушения законодательства, к которым отнесено определение:
1) причин нарушения законодательства, в результате которого был причинен вред жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, и его размеров;
2) обстоятельств, указывающих на виновность лиц;
3) необходимых мер по восстановлению благоприятных условий жизнедеятельности человека.
Например, согласно заключению Технической комиссии по установлению причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности по объекту "Многоквартирный жилой дом со встроенными помещениями" от 16 января 2009 г.:
- причинами, в результате которых был причинен вред жизни и здоровью физических лиц, имуществу физических лиц, стали отсутствие обследования перекрытия 4 этажа перед началом работ, а также организации прохода по чердаку и местам складирования материалов;
- выводами Технической комиссии указано разработать проектную документацию по восстановлению обрушенного перекрытия, обследовать утеплитель и балки перекрытия, их крепление между собой с привлечением проектной организации.

7. Рассматриваемые нормы определяют правило опубликования заключения об итогах мероприятий по установлению причин нарушения законодательства, в результате которого был причинен вред жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц.
С учетом требований наличия официальных сайтов, которые призваны обеспечить допуск к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, такое опубликование целесообразно осуществлять на соответствующих ресурсах сети Интернет.

8. В правилах комментируемой части законодатель установил право участия наблюдателей в мероприятиях по установлению причин нарушения законодательства с определением категорий таких субъектов наблюдения.
Как установлено законодателем, в ходе проведения расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения норм комментируемого Кодекса в качестве наблюдателей могут принимать участие заинтересованные лица, которыми в рассматриваемой части определены:
- застройщик, заказчик;
- лицо, выполняющее инженерные изыскания;
- лицо, осуществляющее подготовку проектной документации;
- лицо, осуществляющее строительство;
- представители указанных лиц;
- представители специализированной экспертной организации в области проектирования и строительства;
- представители граждан и их объединений.
Следует отметить, что буквальное толкование комментируемой нормы не позволяет считать пострадавшего гражданина возможным наблюдателем, заменив его соответствующим представителем.

9. Комментируемая часть включает право наблюдателей на судебное оспаривание заключения об итогах мероприятий по установлению причин нарушения законодательства, в результате которого был причинен вред жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц.