Статья 29. Утратила силу. Государственная экспертиза проектов документов территориального планирования

СТ 29 ГрК РФ. Утратила силу. Федеральный закон от 20.03.2011 N 41-ФЗ.

1. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу. Расходы, связанные с проведением государственной экспертизы проекта документа территориального планирования, несут лица, по инициативе которых проект документа территориального планирования направлен на государственную экспертизу.

2. Государственная экспертиза проектов документов территориального планирования проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, или подведомственным ему государственным учреждением.

3. В случае, установленном частью 6 статьи 25 настоящего Кодекса, проведение государственной экспертизы осуществляется без взимания платы.

4. Срок проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования не должен превышать шесть месяцев.

5. Результатом государственной экспертизы проекта документа территориального планирования является заключение о соответствии этого проекта требованиям технических регламентов и требованиям рациональной организации территории (положительное заключение) или о несоответствии проекта документа территориального планирования требованиям технических регламентов и требованиям рациональной организации территории (отрицательное заключение).

6. Направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования.

7. Заключение государственной экспертизы проекта документа территориального планирования может быть оспорено заинтересованными лицами в судебном порядке.

8. Порядок проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, размер платы за проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и порядок ее взимания устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 29 Градостроительного кодекса РФ

1. Термин «экспертиза» происходит от латинского expertus - опытный. В последние годы процедура проведения экспертизы находит все более широкое применение в жизни общества, распространяясь на все новые и новые сферы деятельности. Под экспертизой в самом общем виде понимается совокупность определенных целенаправленных действий исследовательского характера по применению специальных знаний из области науки, техники, культуры и т.д., а также результат таких действий.

Анализ российского законодательства позволяет провести множество классификаций экспертиз, в том числе различать по процедуре либо правовым последствиям первичные и повторные экспертизы, основные и дополнительные, единоличные и комиссионные и т.д. Применительно к нормам комментируемой статьи следует остановиться на делении экспертиз на судебные (назначаемые в порядке гражданского, арбитражного или иного судопроизводства по инициативе суда, сторон, и лиц, участвующих в деле) и внесудебные. Например, в заключении комиссионной технической судебной экспертизы о причинах крушения «Трансвааль-парка» было указано, что «крушение кровли аквапарка случилось из-за ошибки в проектировании». Внесудебные экспертизы предусмотрены специальными федеральными законами и проводятся, главным образом, в целях оценки соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности задачам обеспечения экологической безопасности (государственная экологическая экспертиза), промышленной безопасности (экспертиза промышленной безопасности), радиационной безопасности (экспертиза безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения). Кроме того, можно выделить в качестве отдельной группы внесудебных экспертиз экспертизу проектов технических регламентов, санитарно-эпидемиологическую экспертизу и ряд иных. Положения данной статьи, а также ст. 49 ГрК России дополняют этот перечень двумя разновидностями государственных внесудебных экспертиз в сфере градостроительной деятельности - государственной экспертизой проектов документов территориального планирования и государственной экспертизой проектной документации.

2. Проведение рассматриваемой разновидности государственных экспертиз в сфере градостроительной деятельности отнесено к полномочиям органов государственной власти РФ (ст.6 ГрК РФ). Непосредственными субъектами экспертизы, являются, во-первых, Министерство регионального развития РФ (либо подведомственные ему учреждения) и, во-вторых, орган публичной власти (либо объединение граждан), осуществившие подготовку и направившие подготовленный документ на экспертизу. Объектом экспертизы выступают документы территориального планирования, которые подразделяются на три вида: 1) документы территориального планирования Российской Федерации; 2) документы территориального планирования субъектов Российской Федерации; 3) документы территориального планирования муниципальных образований.

При этом сам ГрК РФ упоминает непосредственно только один случай необходимости проведения рассматриваемой экспертизы - в отношении представленного на согласование федеральному органу проекта генерального плана (ч.6 ст.25 ГрК РФ). В этом случае плата за проведение экспертизы с федерального органа не взимается, что выглядит вполне логично. В остальных случаях размер и порядок взимания платы определяется Правительством РФ.

Юридическая сила заключения (положительного или отрицательного) экспертизы о соответствии требований проектов документов территориального планирования техническим регламентам и требованиям рациональной организации территорий может быть обозначена как имеющая рекомендательный характер, поскольку в силу ч.6 комментируемой статьи отрицательное заключение не является препятствием для утверждения документа территориального планирования органом публичной власти соответствующего уровня. Более того, само направление документов на экспертизу также не является обязательным. Такой подход вытекает из самой идеологии ГрК РФ, четко распределившего полномочия органов публичной власти между тремя уровнями и создавшего ряд гарантий самостоятельности (включая самостоятельную ответственность) каждого уровня власти за качество принятых решений. Значение рассматриваемой экспертизы как раз и состоит в том, что законодатель создал дополнительную гарантию проверки качества документа территориального планирования.

В случае уверенности органа власти за такое качество, а также в случае принятия решения об экономии бюджетных средств, орган публичной власти может и не направлять проект документов территориального планирования на экспертизу, но тогда вся ответственность за качество документа будут лежать исключительно на нем. В случае же направления проекта документов территориального планирования на экспертизу, положительное заключение которой впоследствии оказалось ложным, Российская Федерация будет нести субсидиарную ответственность за причиненный вред (см. ч.3 ст.59 ГрК РФ).

Характерно, что комментируемая статья расширяет сферу участия объединений граждан (то есть юридических лиц) в подготовке документов территориального планирования и учета их качества. Возможность направления подготовленных органом публичной власти документов на экспертизу (с соответствующим финансированием) позволяет заинтересованным гражданам и юридическим лицам заблаговременно получить информацию о возможных негативных последствиях реализации документов территориального планирования, которые могут наступить для жителей и коммерческих структур соответствующего, например, муниципального образования. Расширяет данная возможность и сферу действия органов публичной власти, позволяя с соблюдением демократических процедур привлекать к обсуждению документов территориального планирования и финансированию экспертизы их качества заинтересованных юридических лиц. Это является формой реализации идеологии «публичности» и «прозрачности» подготовки юридически значимых, имеющих стратегическое значение для развития соответствующих территорий и населения документов, предусмотренной ГрК РФ.

3. Возможность оспаривания заключения экспертизы в судебном порядке является дублированием положений процессуального законодательства и не несет в себе ничего нового. Однако представляется, что случаи оспаривания в судебном порядке заключений экспертизы проектов документов территориального планирования будут единичными (если вообще будут) в силу рекомендательности заключений экспертизы и изначальной не обязательности ее проведения.

4. Максимальный срок проведения экспертизы проектов документов территориального планирования установлен в шесть месяцев. Безусловно, такие сроки могут быть скорректированы правительством РФ применительно к сложности и уровню документов территориального планирования, представленного на экспертизу. Размер срока в шесть месяцев наводит на мысль об использовании законодателелем определенной аналогии с государственной экологической экспертизой, максимальный срок которой такой же.

5. Проведение экспертизы осуществляется в целях выявления соответствия проектов документов территориального планирования требованиям технических регламентов и требованиям рациональной организации территории. Поскольку процесс разработки технических регламентов является достаточно продолжительным, ч.1 ст.6 Вводного закона закрепляет, что до вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Закону о техническом регулировании и ГрК РФ. Поскольку комментируемая статья вступает в силу (как и большая часть ГрК РФ) со дня официального опубликования ГрК РФ (30 декабря 2004 г.), то именно с этого дня и является правомочным проведение рассматриваемого вида экспертизы по мере разработки проектов документов территориального планирования различного уровня. При этом вплоть до вступления в силу технических регламентов осуществляется проверка соответствия рассматриваемых документов требованиям СНиПов, СанПиНов и иных правил и нормативов, на смену которым и придут технические регламенты.

Второй комментарий к статье 29 ГрК РФ

Комментируемая статья устанавливает порядок проведения государственной
экспертизы документации о территориальном планировании. Статьей 29 ГрК РФ 1998 г. было
предусмотрено проведение обязательной государственной экспертизы градостроительной
документации, был принят ряд подзаконных нормативных правовых актов в данной
области.

В частности, ГрК РФ 1998 г. предусматривалось, что градостроительная документация
до ее утверждения подлежит в обязательном порядке государственной экспертизе.
Государственная экспертиза градостроительной документации осуществлялась в целях
установления соответствия данной документации требованиям законодательства Российской
Федерации о градостроительстве. Государственная экспертиза градостроительной
документации осуществлялась федеральными и территориальными органами государственной
экспертизы градостроительной и проектной документации.

На федеральном уровне осуществлялась государственная экспертиза
градостроительной документации в отношении объектов градостроительной деятельности
особого регулирования федерального значения, другой градостроительной документации и
научно-исследовательских работ, разрабатываемых за счет средств федерального бюджета и
совместного финансирования с привлечением средств бюджетов субъектов Российской
Федерации, градостроительных разделов федеральных целевых программ, программ
социально-экономического развития территории Российской Федерации, а также схем и
проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального
значения и благоустройства территорий федерального значения в части соблюдения
градостроительных требований.

Территориальными органами государственной экспертизы градостроительной и
проектной документации осуществлялась государственная экспертиза градостроительной
документации, научно-исследовательских работ, градостроительных разделов целевых
программ субъектов Российской Федерации и местных целевых программ, программ
социально-экономического развития территорий субъектов Российской Федерации и
территорий муниципальных образований, а также схем и проектов развития инженерной,
транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территорий в части соблюдения
градостроительных требований.

Заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной
документации должно было быть основано на заключениях государственной экологической
экспертизы, комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, специально
уполномоченных органов охраны памятников культуры, управления государственным фондом
недр, государственного горного надзора, санитарно-эпидемиологического надзора, органов
охраны недр, а также других заинтересованных государственных органов, перечень которых
определялся заданием на разработку градостроительной и проектной документации в
соответствии с законодательством Российской Федерации. Положительное заключение органа
государственной экспертизы градостроительной и проектной документации являлось
основанием для утверждения градостроительной и проектной документации.
До 1 июля 2006 г. данная статья ГрК РФ 1998 г. действует только в части регулирования
государственной экспертизы проектной документации. Таким образом, в настоящее время
порядок проведения государственной экспертизы проектов документов территориального
планирования законодательством детально не урегулирован: согласно ч. 8 комментируемой
статьи соответствующий порядок должен быть установлен Правительством РФ. Данное
требование ГрК РФ пока Правительством РФ не выполнено.

С принятием ГрК РФ принципы проведения государственной экспертизы документов
территориального планирования (в ГрК РФ 1998 г. они именовались градостроительной
документацией) значительно изменились. Во-первых, за исключением проектов генеральных
планов поселений и городских округов проведение государственной экспертизы документов
территориального планирования не является обязательным. Во-вторых, отрицательное
заключение государственной экспертизы документации о территориальном планировании не
является препятствием для утверждения соответствующих документов.

Согласно положению о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-
коммунальному комплексу данное Агентство организует проведение в установленном порядке
государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации, то
есть является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в данной
области.