Статья 18. Документы территориального планирования муниципальных образований

СТ 18 ГрК РФ.

1. Документами территориального планирования муниципальных образований являются:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов.

2. Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

3. Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

4. Документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке.

5. Установление или изменение границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, осуществляется в границах таких поселения, городского округа.

6. Представительный орган местного самоуправления сельского поселения вправе принять решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки при наличии следующих условий:

1) не предполагается изменение существующего использования территории этого поселения и отсутствует утвержденная стратегия его социально-экономического развития;

2) документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципального района не предусмотрено размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района на территории этого поселения.

Комментарий к Ст. 18 Градостроительного кодекса РФ

1. Настоящая статья посвящена муниципальному уровню территориального планирования и выделяет две разновидности документов территориального планирования: схема территориального планирования муниципального района и генеральный план городского округа или поселения. Указанное отличие в наименовании (и как будет показано в комментариях к последующим статьям также и в содержании) данных документов обусловлено спецификой целей и задач, которые поставлены перед различными видами муниципальных образований Законом о местном самоуправлении.

В самом общем виде такие различия можно свести к следующему. Как следует из ст.2 Закона о местном самоуправлении, муниципальный район включает в себя несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Соответственно, подготовка схемы территориального планирования должна учитывать интересы развития, главным образом, межпоселковых территорий по развитию инженерной и транспортной инфраструктуры, охране окружающей среды, распределению субвенций между поселениями и т.д. В городских округах и поселениях на первое место выходят задачи непосредственного повседневного обеспечения жизнедеятельности городских (сельских) жителей, что и отражается на соответствующих генеральных планах.

2. Как следует из п.2 ст.10 Закона о местном самоуправлении, границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 данного закона. Инициатива такого изменения границ может исходить как от населения, так и от самих органов местного самоуправления, субъектов РФ и федеральных органов власти, а порядок учета мнения населения закреплен ст.12 Закона о местном самоуправлении. Важным здесь представляется то, что инициирование вопроса об изменении границ муниципального образования (например, об изменении границ находящихся на территории муниципального района поселений) допускается не по произвольным соображениям, а на основании схем территориального планирования или генеральных планов, на которых отображается планируемое в будущем размещение объектов.

3. В отличие от документов территориального планирования уровня РФ и субъектов РФ, где происходит указание планируемых мест размещения уникальных (и весьма немногочисленных) объектов, при планировании на уровне муниципального района (поселения, городского округа) происходит определения мест размещения объектов для удовлетворения обычных, повседневных нужд населения, включая размещение объектов транспортного и бытового обслуживания населения. На муниципальном уровне, при всей поверхностно одинаковой форме изложения со схемами территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, отображаемых на картах (схемах) объектов и границ, речь идет о несколько иных методологических целях и задачах разработки указанных муниципальных документов.

На муниципальном уровне население самостоятельно решает, как обустроить свою территорию, исходя из возможностей местного бюджета. Решая данные вопросы, население и муниципальные органы власти не связаны задачами размещения объектов, обусловленных необходимостью интеграции России во Всемирную торговую организацию (ВТО) и Европейский союз. Данные объекты и процессы отображаются в вышестоящих документах территориального планирования, а на муниципальном уровне лишь воспроизводятся, равно как и те следствия, которые вытекают из расположения на территории муниципального образования объектов федерального значения. Например, планируемое прохождение через территорию муниципального образования (например, поселения) федеральной автомагистрали неизбежно ведет к планированию сети дорожного сервиса (кафе, столовых и т.д.), которые могут относиться как к объектам капитального строительства, так и попадать под статус временных объектов.

Специфической чертой территориального планирования на муниципальном уровне является то, что на нем отображаются непосредственные цели и задачи в сфере обеспечения нормального проживания населения, что отличает данные документы от федерального и регионального уровня. Для решения задач проживания, например, 1500 человек (население поселения - муниципального образования) необходимо наличие определенной собственной инфраструктуры, размер и параметры которой население определяет самостоятельно (например, в отдельно взятом поселении жителям может быть нужно два детских садика, две школы, одна больница, один опорный пункт милиции и т.д.). Указанное количество объектов определяет само население, что отображается на генеральном плане поселения и финансируется из средств местного бюджета. При этом муниципальный уровень не предусматривает в силу объективных причин решение ряда вопросов, например, в области обороны и безопасности, что обуславливает иное количество и содержание схем. На уровне же Российской Федерации и субъектов РФ, планируемое размещение различных объектов определяется, большей частью, глобальными задачами интеграции в европейское пространство, чем, собственно, нормотворчество соответствующих органов публичной власти сильно связано.

Следовательно, на муниципальном уровне мы видим иные цели и задачи территориального планирования, разное содержание карт (схем) и разные мероприятия, по сравнению с предусмотренными картами (схемами) РФ и субъектов РФ.

Второй комментарий к статье 18 ГрК РФ

1. Положениями комментируемой статьи законодатель обозначил основы правового института документов территориального планирования муниципальных образований, в которые включены:
- определение трех категорий документов территориального планирования муниципальных образований;
- установление трех видов нормативных правовых актов, регламентирующих три стадии (подготовки, изменения, реализации) работы с документами территориального планирования муниципальных образований;
- обозначение обязанности уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти установить порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии;
- регламентация статуса документов территориального планирования муниципальных образований в части установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке;
- условия установления (изменения) границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, в границах таких поселения, городского округа;
- полномочие представительного органа местного самоуправления сельского поселения принимать решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки при наличии двух условий.
Как установлено законодателем в ч. 1 рассматриваемой статьи, три категории документов территориального планирования муниципальных образований включают:
1) схемы территориального планирования муниципальных районов (см. ст. ст. 19 - 22, 27, 29 Кодекса);
2) генеральные планы поселений (см. ст. ст. 23 - 29 Кодекса);
3) генеральные планы городских округов (см. ст. ст. 23 - 29 Кодекса).

2. Рассматриваемые нормы определяют установление трех видов нормативных правовых актов, регламентирующих три стадии (подготовки, изменения, реализации) работы с документами территориального планирования муниципальных образований.
Таким образом, регламентация состава и порядка подготовки (изменения) документов территориального планирования муниципальных образований, а также состава и порядка подготовки планов реализации таких документов может осуществляется только тремя видами документов (настоящим Кодексом, нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления).
Отметим, что комментируемые положения установили еще один вид обязательного документа территориального планирования муниципальных образований - планов реализации соответствующих схем (генеральных планов).

3. В правилах комментируемой части законодатель определил обязанности уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти установить порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии.
В данной связи следует указать на требования Минрегиона России к порядку представления проектов документов территориального планирования субъектов РФ и муниципальных образований. Так, в целях исполнения требований, установленных Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2007 г. N 178, копии проектов документов территориального планирования субъектов РФ и муниципальных образований направляются в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности. Указанные проекты представляются на согласование в Минрегион России сопроводительным письмом с приложением 26 дисков, содержащих копии проекта в формате JPEG, и одного диска, содержащего две копии проекта (один в формате JPEG и один в формате MapInfo).

4. Комментируемая часть включает регламентацию статуса документов территориального планирования муниципальных образований в части установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке.
Отметим, что основы правового регулирования изменения границ муниципального образования обозначены в положениях ст. 12 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления".

5. В соответствии с рассматриваемыми положениями определено условие установления (изменения) границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, в границах таких поселения, городского округа, согласно которому такие действия осуществляются без нарушения границ соответствующих поселений, городских округов.

6. Положениями ч. 6 комментируемой статьи законодатель обозначил полномочие представительного органа местного самоуправления сельского поселения принимать решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки при наличии двух условий. Такими условиями законодатель обозначил:
1) отсутствие утвержденной программы комплексного социально-экономического развития сельского поселения и планов по изменению существующего использования территории этого поселения;
2) отсутствие перспектив размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района на территории этого поселения согласно документов территориального планирования РФ, субъекта РФ, муниципального района.