Статья 11. Подготовка и утверждение схем территориального планирования Российской Федерации

СТ 11 ГрК РФ.

1. Схемы территориального планирования Российской Федерации, в том числе внесение
изменений в такие схемы, утверждаются Правительством Российской Федерации, за исключением
схем территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны и
безопасности государства.

2. Схемы территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны
и безопасности государства утверждаются Президентом Российской Федерации.

3. Утратила силу.

4. Проекты схем территориального планирования Российской Федерации до их утверждения
подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации в порядке, установленном статьей 12 настоящего Кодекса.

5. Утратила силу.

6. Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проектам схем
территориального планирования Российской Федерации.

7. Утратила силу.

8. Утратила силу.

9. Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их
права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения схем
территориального планирования Российской Федерации, вправе оспорить схемы территориального
планирования Российской Федерации в судебном порядке.

10. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные
физические и юридические лица вправе представить предложения о внесении изменений в схемы
территориального планирования Российской Федерации.

11. Внесение изменений в схемы территориального планирования Российской Федерации
должно осуществляться в соответствии с требованиями, предусмотренными настоящей статьей и
статьями 9 и 12 настоящего Кодекса.

12. Состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования Российской
Федерации, порядок внесения изменений в такие схемы устанавливаются Правительством
Российской Федерации.

13. Состав, порядок подготовки, порядок согласования проектов схем территориального
планирования Российской Федерации, включающих в себя карты планируемого размещения
объектов обороны и безопасности, порядок внесения изменений в такие документы, особенности
их опубликования устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации в
области обороны и законодательством Российской Федерации о государственной тайне.

Комментарий к Ст. 11 Градостроительного кодекса РФ

1. Подготовка схем территориального планирования Российской Федерации осуществляется с учетом принципов, критериев и задач, указанных в комментарии ст.9-10 ГрК РФ. Применительно же к содержанию комментируемой статьи представляется важным отметить следующие обстоятельства.

Порядок опубликования утвержденных Правительством РФ схем приравнивается к порядку официального опубликования нормативных правовых актов Российской Федерации. Как следует из Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 13 августа 1998 г.), официальным опубликованием актов Правительства РФ считается публикация их текстов в «Российской газете» или в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальными являются также тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Следует иметь в виду, что опубликованию подлежат не все схемы территориального планирования Российской Федерации, а лишь предусмотренные ч.5 и ч.6 ст.10 ГрК РФ. Следовательно, для сведения населения доводятся цели и задачи территориального планирования, а также перечень мероприятий по территориальному планированию с указанием последовательности их выполнения. Кроме того, обязательным является опубликование схем с указанием границ между различными по своей юридической природе объектами (границ субъектов РФ, границ земель лесного фонда, границ земель обороны и т.д.). Что же касается параметров некоторых объектов, размещаемых в пределах этих границ, то данная информация, как следует из ч.2 и ч.13 комментируемой статьи, не предназначена для обнародования в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 1996 г. «Об обороне» (ред. от 29 декабря 2004 г.) и Федеральным законом от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» (ред. от 22 августа 2004 г.).

Примечательно, что по проектам схем свои предложения могут вносить заинтересованные лица (физические и юридические лица), в то время как с предложениями о внесении изменений в схемы территориального планирования РФ, наряду с заинтересованными лицами, вправе выходить и органы государственной власти РФ, субъектов РФ, а также органы местного самоуправления. Кроме того, схемы территориального планирования согласуются только с органами исполнительной власти субъектов РФ, в то время как предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования Российской Федерации могут вносить как органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, так и органы местного самоуправления, а также заинтересованные физические и юридические лица. Порядок рассмотрения таких предложений, равно как и ряд иных процедурных вопросов, будет утвержден постановлением Правительства РФ. Четкая регламентация порядка внесения изменений в схемы территориального планирования обусловлена тем, что схемы не являются неким статичным документом. Напротив, неизбежно внесение в них в случае необходимости изменений, обусловленных динамикой изменения социально-экономических, политических и иных параметров жизни страны.

2. При подготовке схемы необходимо решить многие организационно-правовые вопросы. Например, при разработке проекта схемы могут возникнуть трудности с отображением на ней действующих федеральных объектов (большей частью линейных), правовой статус которых не получил должной фиксации. Так, для признания автомобильной магистрали дорогой федерального значения, данный линейный объект и соответствующий земельный участок должны иметь регистрацию в данном качестве, причем земельный участок должен быть поставлен на кадастровый учет; ему должен быть присвоен индивидуальный кадастровый номер; он должен попасть в перечень земельных участков, право федеральной собственности на которые должно быть утверждено распоряжением Правительства РФ (об утверждении перечня земельных участков, находящихся в федеральной собственности), наконец, право федеральной собственности на такой участок должно быть зарегистрировано органами по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Однако эта работа далека от завершения, что будет порождать ряд проблем по установлению статуса дороги и его закрепления.

Подготовка отдельных списков земель и расположенных на них объектов, отображение ограничений и иных элементов комплексных правовых режимов, предусмотренных различными федеральными законами не целесообразно иначе, чем на схеме территориального планирования. В этом случае появляется возможность оценить параметры развития территории, определить наиболее оптимальное место расположения федеральных объектов. Кроме того, принятие проекта схемы позволит централизованно поставить земельные участки на кадастровый учет, осуществить межевание земель и государственную регистрацию права публичной собственности на землю (РФ, субъекта РФ, муниципальной собственности).

3. При подготовке проектов схем территориального планирования подлежат учету результаты инженерных изысканий, требования технических регламентов, предусмотренные Законом о техническом регулировании, а также положения федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Большинство таких программ уже принято. В качестве примера можно привести федеральную целевую программу «Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)» (утв. постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860) либо Федеральную целевую программу «Энергоэффективная экономика» на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года (утв. постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. № 796) (ред. от 29 декабря 2001 г.)

Важным представляется и то, что при разработке схем территориального планирования подлежат учету положения о территориальном планировании, содержащиеся в документах территориального планирования субъектов РФ и муниципальных образований. Следовательно, законодатель предусматривает не последовательный алгоритм разработки федеральной схемы территориального планирования (с последующей разработкой схем нижестоящего уровня), а параллельную разработку документов территориального планирования всех уровней с согласованием данных документов еще на стадии их подготовки.

4. В комментируемой статье не указывается, какие именно органы и должностные лица будут осуществлять саму подготовку (проектирование) схем территориального планирования Российской Федерации. В этой связи представляется возможным реализация нескольких вариантов:

а) распоряжением Правительства РФ создается комиссия, в которую входят представители министерства регионального развития, министерства экономического развития и торговли, министерства обороны, министерства природных ресурсов и иных заинтересованных органов. Данная комиссия организует подготовку схемы территориального планирования РФ, осуществляет ее согласование с субъектами РФ, вносит ее на утверждение в Правительство Российской Федерации и направляет схемы территориального планирования субъектам РФ и органам местного самоуправления в соответствии с ч.8 комментируемой статьи.

б) В Российской Федерации существуют федеральные округа, или, так называемый, субфедеральный уровень. Одной из задач, стоящих перед федеральными округами (кроме обеспечения национальной безопасности), является социально-экономическое планирование развития соответствующей территории. В связи с этим представляется возможным разработка каждым федеральным округом соответствующей части проекта федеральной схемы территориального планирования с передачей материалов в Правительство РФ на обсуждение и доработку.

в) Правительство РФ может объявить конкурс (выделить грант) на разработку проекта федеральной схемы территориального планирования (либо части схемы, не содержащей государственную тайну и подлежащую последующему опубликованию). В результате реализации данной стратегии в условиях конкурса будут объявлены требования к участникам и критерии оценки предложенных материалов. Участниками такого конкурса могут быть коммерческие и некоммерческие юридические лица, включая высшие учебные заведения архитектурно-градостроительного профиля.

Возможность последнего варианта обусловлена тем, что данный вид градостроительной деятельности, с одной стороны, не подлежит лицензированию, а с другой стороны, декларируемый органами публичной власти ориентир на построение гражданского общества предполагает совершение определенных шагов, направленных на демократизацию разработки юридически значимых документов и повышение роли общественности в их обсуждении и принятии решений.

Второй комментарий к статье 11 ГрК РФ

1. Положениями комментируемой статьи законодатель обозначил правовые основы процедур подготовки и утверждения схем территориального планирования РФ, которые включают:
- полномочия Правительства РФ утверждать и вносить изменения в схемы территориального планирования РФ, за исключением схем территориального планирования РФ в области обороны страны и безопасности государства;
- полномочия Президента РФ утверждать схемы территориального планирования РФ в области обороны страны и безопасности государства;
- условие обязательного согласования с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ согласно нормам ст. 12 настоящего Кодекса проектов схем территориального планирования РФ до их утверждения;
- право заинтересованных лиц представить свои предложения по проектам схем территориального планирования РФ;
- право оспаривания схемы территориального планирования РФ в судебном порядке правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения такой схемы;
- право представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования РФ органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, заинтересованными лицами;
- определение порядка внесения изменений в схемы территориального планирования РФ в соответствии с требованиями правил настоящей статьи и ст. ст. 9, 12 Кодекса;
- полномочия Правительства РФ устанавливать состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования РФ, а также порядок внесения изменений в такие схемы;
- соблюдение требований законодательства РФ в области обороны и государственной тайны при установлении состава, порядков подготовки и согласования проектов схем территориального планирования РФ, включающих в себя карты планируемого размещения объектов обороны и безопасности, а также порядка внесения изменений в такие документы и особенностей их опубликования.
В нормах ч. ч. 1 и 2 комментируемой статьи реализуется полномочие органов государственной власти в сфере градостроительной деятельности, установленное п. 1 ст. 6 ГрК РФ.

2. Из содержания ч. 2 рассматриваемой статьи можно сделать вывод о том, что схемы территориального планирования РФ в области обороны страны и безопасности государства утверждаются только Президентом РФ и не подлежат изменению.

3. Часть 4 комментируемой статьи включает условие обязательного согласования с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ согласно нормам ст. 12 настоящего Кодекса проектов схем территориального планирования РФ до их утверждения. Отметим, что такое согласование осуществляется в порядке общих правил ч. 6 ст. 9 Кодекса и проводится для последующей оценки возможного влияния планируемых для размещения объектов федерального значения на социально-экономическое развитие субъекта РФ, возможного негативного воздействия данных объектов на окружающую среду на территории такого субъекта РФ.

4. Положениями ч. 6 комментируемой статьи законодатель обозначил право заинтересованных лиц представить свои предложения по проектам схем территориального планирования РФ.

5. Часть 9 рассматриваемой статьи включает право оспаривания схемы территориального планирования РФ в судебном порядке правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения такой схемы.
Положения ст. ст. 46 и 47 Конституции РФ гарантируют каждому лицу судебную защиту, которая представляется наиболее действенным способом защиты гражданских прав. При этом актуальное развитие получают несудебные формы разрешения правовых конфликтов, для чего внедряются досудебные процедуры разбирательства, расширяется компетенция административных и иных юрисдикционных органов (государственных и негосударственных), не входящих в судебную систему РФ. Говоря об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, следует отметить, что в соответствии с Постановлением Пленума ВС РФ к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина) (см. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2).

6. Положениями ч. 10 настоящей статьи обозначено право представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования РФ органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, заинтересованными лицами.

7. Положениями ч. 11 комментируемой статьи законодатель определил порядок внесения изменений в схемы территориального планирования РФ в соответствии с требованиями правил настоящей статьи и ст. ст. 9, 12 Кодекса.

8. Нормы ч. 12 настоящей статьи определяют полномочия Правительства РФ устанавливать состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования РФ, а также порядок внесения изменений в такие схемы, что реализует общие правила п. 1 ст. 6 Кодекса о полномочиях органов государственной власти в области градостроительной деятельности.

9. В правилах ч. 13 рассматриваемой статьи законодатель установил обязательное соблюдение требований законодательства РФ в области обороны и государственной тайны при установлении состава, порядков подготовки и согласования проектов схем территориального планирования РФ, включающих в себя карты планируемого размещения объектов обороны и безопасности, а также порядка внесения изменений в такие документы и особенностей их опубликования.
Отметим, что основы правового регулирования обороны, безопасности и ограничения доступа к информации регламентированы нормами: Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне", Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне", Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации" (далее - ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации"), Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности".