Статья 9. Общие положения о документах территориального планирования

СТ 9 ГрК РФ.

1. Территориальное планирование направлено на определение в документах
территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных,
экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития
территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета
интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований.

2. Документы территориального планирования подразделяются на:
1) документы территориального планирования Российской Федерации;
2) документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;
3) документы территориального планирования муниципальных образований.

3. Документы территориального планирования являются обязательными для органов
государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и
реализации таких решений. Документы территориального планирования субъектов Российской
Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат
применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования
Российской Федерации, со дня утверждения.

4. Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в целях размещения объектов федерального значения в областях, указанных в части 1 статьи 10 настоящего Кодекса, объектов регионального значения, объектов местного значения и о предоставлении земельных участков, предназначенных для размещения указанных объектов, если размещение указанных объектов не предусмотрено документами территориального планирования Российской Федерации в областях, указанных в части 1 статьи 10 настоящего Кодекса, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований, а также о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, при отсутствии генерального плана городского округа или поселения (схемы территориального планирования муниципального района в случае перевода земель или земельных участков, расположенных на межселенных территориях, из одной категории в другую).

5. Подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании
стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных
проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов
Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития
муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов
Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов
местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов,
предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения,
объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий,
организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной
информационной системе территориального планирования (далее также - информационная система
территориального планирования).

6. Подготовка документов территориального планирования осуществляется с учетом
положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального
планирования Российской Федерации, документах территориального планирования субъектов
Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований,
а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

7. Уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны обеспечить
доступ к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов
территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального
планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в
информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта
в сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным
на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы
территориального планирования (далее в целях настоящей главы - официальный сайт), не менее чем
за три месяца до их утверждения.

8. Уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления уведомляют в
электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и
органы местного самоуправления в соответствии со статьями 12, 16, 21 и 25 настоящего Кодекса
об обеспечении доступа к проектам документов территориального планирования Российской
Федерации, документов территориального планирования субъектов Российской Федерации,
документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по
обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования в
трехдневный срок со дня обеспечения данного доступа.

9. Доступ к утвержденным документам территориального планирования Российской
Федерации, документам территориального планирования субъектов Российской Федерации,
документам территориального планирования муниципальных образований и материалам по их
обоснованию в информационной системе территориального планирования должен быть обеспечен
с использованием официального сайта соответственно уполномоченными федеральным органом
исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления в срок, не превышающий десяти дней со дня утверждения таких
документов.

10. Схемы территориального планирования Российской Федерации, схемы территориального
планирования субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования
муниципальных районов, предусматривающие размещение линейных объектов федерального
значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения,
утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. В иных случаях указанные схемы
территориального планирования утверждаются на срок не менее чем десять лет.

11. Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на
срок не менее чем двадцать лет.

12. Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон
не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

13. Требования к описанию и отображению в документах территориального планирования
объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения
устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции
по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере
строительства, архитектуры, градостроительства.

Комментарий к Ст. 9 Градостроительного кодекса РФ

1. Предусмотренное комментируемой статьей территориальное планирование является одним из наиболее важных компонентов градостроительной деятельности, позволяющих осуществлять целенаправленное и управляемое развитие территории. Планирование градостроительного развития территории представляет собой комплекс системных мероприятий, включающих целый ряд процедур, в рамках каждой из которых определяются как общие принципы перспективного развития, так и параметры предполагаемых изменений. Это обобщенные, не требующие изменений и детализации плановые разработки, в основном предназначены для того, чтобы с учетом комплекса ограничений установить направленность градостроительной деятельности в отношении к объектам различных уровней. Планированием, с одной стороны, определяется последовательность действий по целенаправленной градостроительной организации территории, а с другой стороны, обеспечивается согласованность (координация и субординация) действий многочисленных субъектов градостроительной деятельности, а также детализируются отдельные, специфические аспекты их взаимодействия.

Территориальное планирование представляет собой первую стадию в системе работ, обеспечивающих освоение, реконструкцию, реновацию (пространственное преобразование) территории на основе принципов устойчивого развития с учетом интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, правообладателей земельных участков и населения соответствующих территорий. Планирование охватывает широкий спектр вопросов, связанных с определением комплекса требований, предъявляемых к организации среды обитания, установлением параметров градостроительных объектов и процессов, проведением разнообразных исследований и расчетов (социологических, демографических, экономических, технических и др.), выявлением факторов, способных оказывать в будущем как позитивные, так и негативные воздействия на развитие градостроительных систем, моделирование последствий от этого воздействия и предложение путей предотвращения возможных негативных ситуаций.

Действующая система территориального планирования включает мероприятия по подготовке, разработке и принятию комплексных решений, направленных на изменение состояния (функционального, пространственного, планировочного) территории, обеспечивающих (гарантирующих) планомерное и регулируемое осуществление градостроительной деятельности.

Территориальное планирование тесно связано с проводимой государственной градостроительной и социально-экономической политикой, направленной на выявление приоритетов развития тех или иных сегментов (сфер) деятельности. Осуществление плановых мероприятий способно обеспечить параметрированное (измеряемое) развитие градостроительной системы, исходя из совокупности социальных, экологических, экономических и прочих факторов.

Сложность и многоаспектность деятельности планирования обуславливается ее стратегической основой – способностью обеспечивать управляющее воздействие на все компоненты территории и адаптировать сложившуюся градостроительную организацию территории к изменяющимся условиям рыночной экономики и общественно-политического развития общества.

2. Исходя из целей планирования определяются его задачи – социальные, экономические, экологические, пространственные, управленческие. Таким образом планирование устанавливает взаимосвязи пространственных (градостроительных) и непространственных параметров формирования и развития среды обитания. Согласно каждой из поставленных задач определяются конкретные действия, направленные на сбор и обработку информации по следующим разделам:

а) в социальной сфере: занятость и доходы семей, направления решения жилищной проблемы, предоставление услуг в торгово-бытовой сфере (в публичном и частном секторах), в здравоохранении, в сферах образования и культуры, обеспечения безопасности, а также на снижение влияния факторов риска.

б) в экономической сфере: производственная подсистема (промышленность, наука), жилищный фонд и его виды (государственный, муниципальный, частный), коммунальное хозяйство (транспорт, энергетика, водоснабжение, водоотведение, удаление и очистка отходов, благоустройство), строительство, инвестиции, земельный рынок и рынок недвижимости, налоговые и арендные платежи, бюджет.

в) в экологической сфере: качество окружающей среды; природопользование; нормирование в области охраны окружающей среды; экономическое регулирование в области охраны окружающей среды, включая разработку экономических стимулов природопользователям (налоговые и иные льготы, поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды) и т.д.

г) в пространственной (градостроительной) сфере: использование территории; территориальная политика; предоставление и изъятие земельных участков; резервирование земельных участков для строительства; перевод земельных участков из одной категории в другую; определение планировочных ограничений застройки; установление правового режима использования территории;

д) в сфере управления: административно-территориальное устройство; распределение властных полномочий по вертикали между органами власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления; установление видов и форм участия общественности в принятии решений, а также информирования населения; процедуры согласования и утверждения различных видов планируемой деятельности и проводимых градостроительных мероприятий.

3. Планирование как системная деятельность реализуется посредством разработки документации с одноименным названием. При разработке документов территориального планирования руководствуются принципом осуществления основных его составляющих: прогнозирования, программирования и формирования градостроительных проектных решений. Выделенные составляющие планирования отражают методологическую последовательность разработки мероприятий, обеспечивающих сбалансированное развитие территории. Необходимость выделения обозначенных компонентов планирования обусловлена различием в содержании, продолжительностью реализации мероприятий, а также видами используемых методов.

Прогнозирование основывается на научных методах с целью получения наиболее общего представления о возможных перспективах развития территории, обоснования стратегии градостроительного освоения (сравнение и выбор наиболее предпочтительного и оптимального варианта), и рассчитано на достаточно продолжительный временной период реализации.

Программирование представляет собой среднесрочные разработки, оперирующие выявлением имеющихся и рациональным распределением ресурсов на территории для решения поставленных целей с использованием широкой информационной базы.

Разработка градостроительных проектных решений рассчитана на реализацию в установленные относительно непродолжительные сроки и определение максимально точных количественных и функциональных характеристик территории.

Прогнозные материалы включают аналитические разработки (оценку проблемной ситуации, совокупности проблем, требующих градостроительного вмешательства, формирование алгоритма, системы показателей и тенденций развития) и прогностические разработки (моделирование возможных вариантов развития, установление характера динамики, определение критериев выбора оптимального варианта). В процессе территориального планирования наиболее важным представляется проведение следующих видов градостроительных прогнозов: социальных, экономических, территориальных.

Социальные прогнозы обеспечивают территориальное планирование следующей необходимой информацией: основные тенденции социального развития; состав и содержание социальных параметров – основы разработки градостроительных программ; конкретные параметры деятельности, обеспечивающие преодоление явления стратификации среды, разделения территорий на богатые и бедные, предотвращение образования деградирующих фрагментов среды; установление взаимосвязи параметров развития среды и прогнозируемых социальных процессов (здоровье населения, продолжительность жизни, благосостояние, уровень преступности); формы участия различных социальных групп населения в разработке и принятии градостроительных решений.

Экономические прогнозы охватывают ресурсные цели планирования (экономика территории, производство, жилищный фонд, жилищно-коммунальное хозяйство, инфраструктурные и жизнеобеспечивающие системы, структура землепользования, инвестиционные условия развития территории).

Территориальные прогнозы позволяют исследовать тенденции градостроительного развития территории с учетом причин и факторов, влияющих на эти процессы, установить предпосылки принципиальных подходов к организации территории, распределению земель между секторами различного назначения. Данные прогнозы оперируют, в основном, информацией, привязанной к конкретным объектам градостроительной деятельности, таким как общая территория в пределах черты территориального объекта соответствующего уровня (общая площадь территории, соотношение площадей застроенной и незастроенной территории, плотность населения); территории различного функционального назначения с установлением специальных показателей использований.

В программных материалах излагается комплекс мероприятий, направленных на достижение конкретной цели, имеющей социальное, культурное, экономическое и техническое измерение, с определением их состава и содержания, требуемых ресурсов и механизмов реализации.

На завершающей стадии планирования формируется и разрабатывается градостроительное проектное решение, задающее целевое состояние территории и способы достижения этого состояния. Значение этого структурного элемента в системе планирования заключается в способности обеспечить принятие принципиального решения, содержащего конкретный способ (метод), направленный на совершенствование градостроительной организации среды. Разработкой градостроительного проектного решения обеспечивается переход от исходной градостроительной ситуации к желаемому состоянию с определенным комплексом заданных ее параметров.

4. Разработка документов территориального планирования (ч.2 комментируемой статьи) основывается на выделении характерных иерархических (территориальных) уровней управления, соответствующих территориям (объектам) градостроительной деятельности (различной подведомственности). Принципиальным различием этих территорий является наличие неоднородных по величине и структурной организации фрагментов и объектов: Российской Федерации; субъектов РФ; муниципальных образований. В соответствии с данными уровнями определяются виды документов территориального планирования.

Подготовка документов территориального планирования представляет собой комплекс работ, обеспечиваемых совокупностью аналитических, графических, расчетных и текстовых разработок.

Организация этих работ обуславливается следующими принципами соблюдения методической последовательности операций, соответствующих различным стадиям планирования: подготовка материалов по обоснованию проектов схем территориального планирования; установление границ объектов и зон различного функционального назначения и градостроительного использования; разработка положений о территориальном планировании; выполнение карт (схем) планируемого размещения объектов капитального строительства.

Требования, предъявляемые к структуре документов территориального планирования, определяются необходимостью учета принципов устойчивого пространственного развития территории и ее рационального использования, соблюдения и согласования интересов субъектов градостроительной деятельности. Это позволит обеспечить более эффективную организацию деятельности по территориальному планированию, будет способствовать упрощению различных правовых процедур при подготовке документов территориального планирования.

К документам территориального планирования применяется единый методологический подход. Он заключается в том, что в схемах территориального планирования каждого уровня (Российской Федерации, субъектов РФ; муниципальных районов; иных муниципальных образований) должен присутствовать ряд обязательных элементов, соответствующих проводимым работам и процедурам:

а) материалы по обоснованию проектов схем территориального планирования;

б) положения о территориальном планировании:

в) установление границ объектов и зон различного функционального назначения и градостроительного использования;

г) обоснование планируемого размещения объектов капитального строительства.

Форма представления каждого их перечисленных материалов различна. Она может быть как графической, так и текстовой:

Материалы по обоснованию проектов схем территориального планирования Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования) разрабатываются в графической и текстовой формах.

В графических материалах обоснования, выполняемых в виде карт (схем), отображаются две основные позиции: информация о состоянии соответствующей территории, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования; предложения по территориальному планированию.

Выполнение текстовых материалов обоснования производится идентично для объектов всех уровней и включают в себя: обоснование вариантов решения задач территориального планирования; перечень мероприятий по территориальному планированию; обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации; перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Исключение составляют материалы по обоснованию проектов генеральных планов, для которых, помимо указанных выше позиций, производится анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития.

Информация о состоянии территории соответствующего уровня, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования отображается в следующих картографических материалах: картах (схемах) использования территории Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), частей территории с отображением границ земель различных категорий, иной информации об использовании соответствующей территории; картах (схемах) ограничений, утверждаемые в составе документов территориального планирования субъектов РФ и документов территориального планирования муниципальных образований, в том числе карты (схемы) границ территорий объектов культурного наследия, карты (схемы) границ зон с особыми условиями использования территорий, карты (схемы) границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, карты (схемы) границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, последствия размещения которых могут привести к негативным изменениям качества окружающей среды (далее - зоны негативного воздействия), карты (схемы) границ зон экологического риска и возможного загрязнения окружающей среды вследствие аварий на потенциально опасных производственных объектах и объектах транспортной инфраструктуры; картах (схемах) с отображением результатов анализа комплексного развития территории и размещения объектов капитального строительства федерального (регионального, местного) значения, в том числе с учетом результатов инженерных изысканий.

Положения о территориальном планировании включают разработки целей и задач территориального планирования и перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.

Обязательной процедурой подготовки документов территориального планирования всех уровней является установление (фиксация) границ объектов и зон различного функционального назначения и градостроительного использования.

В зависимости от того, для какой территории разрабатывается документация, изменяется количество отражаемых положений.

Кроме того, отражаются границы: территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; территорий объектов культурного наследия; зон с особыми условиями использования территорий; земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального значения (регионального или местного) или на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в федеральной (субъекта РФ, муниципальной) собственности, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального (регионального или местного) значения.

Содержание процедуры разработки карт (схем) планируемого размещения объектов капитального строительства определяется в зависимости от уровня территориального планирования. В документах территориального планирования всех уровней присутствуют схемы размещения объектов энергетических систем и объектов транспорта, путей сообщения, информации и связи. Наиболее расширенный состав карт (схем) планируемого размещения объектов капитального строительства требуется разрабатывать для документов планирования федерального уровня, включая объекты федеральных энергетических систем; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи; объекты, обеспечивающие космическую деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы РФ; линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий.

В документах территориального планирования уровня субъекта РФ необходимо указывать планируемое размещение объектов капитального строительства, линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий. Положения о территориальном планировании должны содержать разработку целей и задач территориального планирования, а также перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.

5. Как уже неоднократно отмечалось, идеология ГрК РФ направлена на изменение сложившейся схемы необязательности разработки градостроительной документации. По тексту ГрК РФ неоднократно встречаются весьма жесткие санкции для тех публично-правовых образований и уровней власти, которые будут пытаться саботировать сроки, процедуры и иные требования кодекса. Типичным примером тут является запрет на предоставление земельных участков из государственной или муниципальной собственности для строительства с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки, что парализует деятельность соответствующих органов местного самоуправления.

Применительно к предшествующей градостроительному зонированию стадии (рассматриваемой стадии территориального планирования) законодателем предусмотрены не менее жесткие временные рамки по разработке данной документации. Как следует из ст.3 Вводного закона, часть 4 комментируемой статьи вводится в действие с 1 января 2006 г. Однако даже при самом оптимистическом прогнозе развития событий, на разработку всех уровней документации территориального планирования должно уйти несколько лет. В практическом аспекте данная норма означает следующее.

а) органы публичной власти в случае отсутствия (представляется, однозначного отсутствия) документов территориального планирования с 1 января 2006 г. теряют возможность принятия решений о резервировании земельных участков. Между тем, наличие зарезервированных земельных участков для государственных или муниципальных нужд является основанием для правомерного отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства (п.4 ст.28 ЗК РФ). Следовательно, органы публичной власти теряют один из эффективнейших инструментов планирования развития территории и не смогут, например, создать условия для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта, либо зарезервировать земельные участки для создания особо охраняемых природных территорий.

б) органы публичной власти всех уровней с 1 января 2006 г. будут ограничены в возможности изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Основания для такого изъятия изложены в ст.49 ЗК РФ. За исключением случаев выполнения международных обязательств России (ч.4 ст.15 Конституции РФ), во всех остальных случаях орган публичной власти не сможет изъять земельный участок для обеспечения публичных интересов, теряя еще один инструмент регулирования использования земель.

в) порядок перевода земель из одной категории в другую определяется Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». При этом ст.4 данного закона в качестве одного из оснований для отказа в переводе земель из одной категории в другую указывает на установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории. Однако как быть в случае отсутствия вообще документов территориального планирования, из закона не ясно. Исходя из ч.2 ст.3 ГрК РФ, мы полагаем, что в данном случае установлен запрет перевода земель из одной категории в другую вплоть до принятия документов территориального планирования.

Другой комментарий к Статье 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации