Статья 8. Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности

СТ 8 ГрК РФ.

1. К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений;

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;

3) утверждение правил землепользования и застройки поселений;

4) утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений;

6) принятие решений о развитии застроенных территорий;

7) проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;

8) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений.

2. К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов;

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципальных районов;

3) утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий;

4) утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях;

6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов.

3. К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов;

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов;

3) утверждение правил землепользования и застройки городских округов;

4) утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов;

6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов;

7) принятие решений о развитии застроенных территорий;

8) проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;

9) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры городских округов.

Комментарий к Ст. 8 Градостроительного кодекса РФ

1. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности определяются нормативно-правовыми актами общего характера (Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований), нормативно-правовыми актами, посвященными исключительно организации местного самоуправления (Законом о местном самоуправлении), а также нормативно-правовыми актами, специально регулирующими градостроительные отношения (например, ГрК РФ или правилами землепользования и застройки). При этом следует иметь в виду, что в действительности осуществление ряда полномочий в сфере градостроительства муниципальными органами и ранее и по сей день является затруднительным либо вследствие недостатка материально-технических ресурсов, либо в силу отсутствия квалифицированных кадров (могут иметь место и оба указанных фактора).

2. Конституция РФ признает за населением и органами местного самоуправления право самостоятельно в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения (ст.12, 130), указывает некоторые из таких вопросов, а также упоминает о праве решать «иные вопросы местного значения» (ч.1 ст.130, ч.1 ст.132). Кроме того, Конституция России содержит норму о том, что закон может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч.2 ст. 132). Для непосредственной реализации этих полномочий, Закон о местном самоуправлении (ч.2 ст. 34) установил обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

Как правило, в уставах муниципальных образований предусматривается должность главы муниципального образования - высшего должностного лица муниципального образования, наделенного уставом муниципального образования в соответствии с законом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Его функции, наименование и место в системе органов местного самоуправления различаются.

Деятельность главы муниципального образования тесно связана с деятельностью исполнительного аппарата местного самоуправления. Имея разные наименования, структуру, порядок формирования, они выполняют одну и ту же общую функцию: обеспечивают исполнение решений населения, представительного органа местного самоуправления, а также реализацию действующего законодательства Российской Федерации и ее субъектов.

ГрК РФ адресует свои нормы как представительному органу местному самоуправления, так и исполнительному (главе администрации), либо органу местного самоуправления в целом без указания того, представительным он должен являться либо исполнительным (в последнем случае этот вопрос решается уставом или иными нормативно-правовыми актами органа местного самоуправления). Так, например, правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (ч.1 ст.32 ГрК РФ), равно как и схема территориального планирования муниципального района (ч.1 ст.20 ГрК РФ). Согласно ч.2 ст.24 ГрК РФ, решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа. В соответствии с ч.9 ст.31 ГрК РФ, орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов РФ, схемам территориального планирования Российской Федерации.

3. Наличие трех частей в комментируемой статье обусловлено тем, что Закон о местном самоуправлении предусматривает несколько разновидностей муниципальных образований, различая «поселения», «муниципальные районы», «городские округа» и «внутригородские территории города федерального значения», причем вопросы местного значения для каждой разновидности муниципальных образований не являются одинаковыми. Если попытаться провести сравнительный анализ полномочий органов местного самоуправления в поселениях, городских округах и муниципальных районах, то получится следующая картина.

Как следует из п.1 ст.11 Закона о местном самоуправлении, территория любого субъекта РФ (кроме городов Москвы и Санкт-Петербурга) делится между поселениями – муниципальными образованиями. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Территории с низкой плотностью сельского населения, могут не включаться в состав территорий поселений. Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

Следовательно, поселения – муниципальные образования выполняют предусмотренные комментируемой статьей функции в отношении сельских населенных пунктов и части прилегающих к ним территорий. В отношении поселений, не ставших муниципальными образованиями в силу низкой плотности населения и другой части межселенных территорий, соответствующие функции выполняют муниципальные районы. Поэтому последние разрабатывают правила землепользования и застройки межселенных территорий, а также в силу своей координационной межмуниципальной функции осуществляют ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (последняя функция отсутствует у поселений). Полномочия городского округа совпадают с полномочиями муниципального района в пределах соответствующей территории. Сформулированные комментируемой статьей полномочия муниципальных образований являются аналогичными полномочиям, предусмотренным ст.14-16 Закона о местном самоуправлении. Полномочия органов местного самоуправления четвертой разновидности муниципальных образований (внутригородских территорий) определяются городами федерального значения Москвой и Санкт-Петербургом самостоятельно (см. комментарий ст.63 ГрК РФ).

4. Наряду с предусмотренными в комментируемой статье, по тексту ГрК РФ присутствуют и иные полномочия органов местного самоуправления, уточняющие или дополняющие названные в ней.

- согласно ч.2 ст.18 ГрК РФ, нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления (принятыми в соответствии с законами РФ и субъектов РФ) предстоит определить состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов.

- органам местного самоуправления предстоит определить перечень необходимых им для осуществления своих полномочий карт (схем) «иных» объектов местного значения, подлежащих включению в схему территориального планирования (ч.1 ст.19 ГрК РФ).

- органам местного самоуправления предстоит утвердить местные нормативы градостроительного проектирования, которые должны содержать минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (ч.4 ст.24 ГрК РФ). Утверждение таких нормативов должно осуществляться с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий, а состав, порядок их подготовки и утверждения устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

- реализация положений ГрК РФ предполагает и внесение изменений непосредственно в уставы и иные правовые акты муниципальных образований. Так, согласно ч.12 ст.31 ГрК РФ, публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

- органам местного самоуправления при проведении градостроительного зонирования предстоит определить необходимость установления дополнительных видов территориальных зон, выделяемых с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства (ч.15 ст.35 ГрК РФ).

- согласно ч.20 ст.45 ГрК РФ, порядок подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления, устанавливается ГрК РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, которые еще предстоит принять.

- в предусмотренных ч.4 ст.62 ГрК РФ случаях причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности, установление причин такого нарушения осуществляется в порядке, установленном решением главы местной администрации. Приведенный перечень конкретизированных и дополненных (по отношению к комментируемой статье) вопросов местного значения не является исчерпывающим.

5. Как можно понять из вышеприведенного перечня полномочий различных видов муниципальных образований, своей главной задачей ГрК РФ ставит стимулирование органов местного самоуправления осуществлять возложенные на них функции. В противном случае следуют весьма жесткие санкции. Так, если до 1 января 2010 г. не будут приняты правила землепользования и застройки, орган местного самоуправления теряет возможность предоставлять земельные участки для строительства с предварительным согласованием мест размещения объекта. Это будет означать потерю важнейшего рычага решения вопросов местного значения и в известной степени парализует работу таких местных органов.

Для решения поставленной задачи по разработке градостроительной документации, органы местного самоуправления должны будут исходить из реального наличия на их территории собственности, интересов и полномочий вышестоящих органов публичной власти – Российской Федерации и субъектов РФ. При этом ГрК РФ исходит из принципа установления не пересекающихся полномочий органов публичной власти, а потому предусматривает ряд специальных процедур.

а) процедуру проведения согласования с органами местного самоуправления проектов схем территориального планирования РФ (ч.5 ст.12 ГрК РФ) или субъектов РФ (ч.3 ст.15 ГрК РФ). Посредством данной процедуры будет происходить учет градостроительной (и экологической) ситуации нижестоящего уровня вышестоящим при осуществлении территориального планирования. Например, при намечаемом планировании строительства железнодорожной магистрали федерального значения рекомендуется наиболее полно учитывать положения генеральных планов поселений и иных муниципальных образований.

б) посредством совместной подготовки документов территориального планирования. Необходимость такой меры может быть обусловлена различными причинами, например, в случае необходимости создания ООПТ на территории двух и более муниципальных образований или размещения городским округом очистных сооружений на территории другого муниципального образования. Этот вопрос органы местного самоуправления должны будут регулировать совместно друг с другом или с иными органами публичной власти. Последний вывод следует из ч.2 ст.27 ГрК РФ, согласно которой совместная подготовка проектов документов территориального планирования может осуществляться: федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; органами исполнительной власти субъектов РФ; органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; органами местного самоуправления муниципальных образований.

в) посредством учета муниципальным уровнем уже принятых ранее решений вышестоящих уровней публичной власти. Так, при подготовке генерального плана и правил землепользования и застройки, органы местного самоуправления будут обязаны учитывать запреты и ограничения, установленные федеральными законами, например, в части размеров санитарно-защитных, охранных и иных зон с особым режимом.

Другой комментарий к Статье 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации