Статья 6. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности

СТ 6 ГрК РФ.

1. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования Российской Федерации;

2) утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;

3) техническое регулирование в области градостроительной деятельности;

3.1) ведение государственного реестра саморегулируемых организаций;

3.2) осуществление государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций;

3.3) обращение в арбитражный суд с требованием об исключении сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами;

3.4) установление перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;

3.5) ведение федеральной государственной информационной системы территориального планирования;

4) установление порядка ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;

4.1) установление требований к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программам комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов;

5) утратил силу;

5.1) организация и проведение государственной экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильных дорог федерального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта), указанных в статье 48.1 настоящего Кодекса особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов, используемых для обезвреживания и (или) захоронения отходов I - V классов опасности, иных объектов, определенных Правительством Российской Федерации, а также результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации указанных в настоящем пункте объектов;

5.2) установление порядка организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, негосударственной экспертизы проектной документации и негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий, размера платы за проведение государственной экспертизы проектной документации и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, порядок взимания данной платы;

5.3) установление порядка обжалования заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий;

5.4) установление порядка аккредитации юридических лиц на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий;

5.5) установление порядка ведения государственного реестра юридических лиц, аккредитованных на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий;

5.6) ведение государственного реестра юридических лиц, аккредитованных на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий;

5.7) установление порядка аттестации, переаттестации на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, в том числе порядка продления срока действия квалификационного аттестата на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий;

5.8) проведение аттестации, переаттестации на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, аннулирование квалификационных аттестатов на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий;

5.9) установление порядка ведения реестра лиц, аттестованных на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий;

5.10) ведение реестра лиц, аттестованных на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий;

5.11) установление критериев экономической эффективности проектной документации повторного использования;

5.12) установление порядка признания проектной документации повторного использования экономически эффективной проектной документацией повторного использования;

6) установление порядка осуществления государственного строительного надзора и организация научно-методического обеспечения такого надзора;

7) осуществление федерального государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;

7.1) осуществление контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности;

7.2) согласование проектов схем территориального планирования муниципальных районов, проектов генеральных планов поселений, городских округов, проектов правил землепользования и застройки в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;

7.3) установление порядка осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов;

7.4) утверждение исчерпывающих перечней процедур, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, организациями в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства), а также порядка ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях. В данные перечни с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) могут быть включены процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;

7.5) утверждение сметных норм и методик применения сметных норм и сметных цен строительных ресурсов;

7.6) утверждение методик определения сметных цен строительных ресурсов;

7.7) установление порядка мониторинга цен строительных ресурсов, включая виды информации, необходимой для формирования сметных цен строительных ресурсов, порядок ее предоставления, а также порядок определения лиц, обязанных предоставлять указанную информацию;

7.8) установление порядка ведения федеральной государственной информационной системы ценообразования в строительстве;

7.9) ведение федерального реестра сметных нормативов;

7.10) ведение федеральной государственной информационной системы ценообразования в строительстве;

8) осуществление иных полномочий, отнесенных настоящим Кодексом, другими федеральными законами к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

2. Правительство Российской Федерации утверждает исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований, порядок внесения изменений в данные перечни, порядок ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях.

3. Установление органами, индивидуальными предпринимателями, организациями, указанными в пункте 7.4 части 1 настоящей статьи, обязанности осуществления процедур, не предусмотренных исчерпывающими перечнями процедур в сферах строительства, в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства не допускается.

Комментарий к Ст. 6 Градостроительного кодекса РФ

1. Под полномочиями органа государственной власти понимаются его права и обязанности в отношении принятия нормативно-правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Система полномочий любого государственного органа включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные задачи и функции применительно к этим объектам. Полномочия органа публичной власти выражают процесс разделения тру¬да между органами, обеспечивают известное обособление элементов системы, определяют рамки дея¬тельности органа, за пределы которой он не может вый-ти, не может вторгнуться в сферу деятельности другого органа, если иное не предусмотрено правовыми актами.

В комментируемой главе перечисляются конкретные правомочия без их привязки к органу, которому эти полномочия принадлежат. Такой подход делает необходимым детализацию перечисляемых полномочий, их разграничение между различными федеральными органами государственной власти.

По критерию характера компетенции различаются федеральные органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции выделены в особый вид органов государс¬твенной власти потому, что решение вопросов в сфере градостроительной деятельности не является их специальной и единственной функцией, а осу¬ществляется наряду с решением иных государственных задач. В числе федеральных органов общей компетенции можно выделить, прежде всего, единственный на уровне всего государства законодательный орган - двухпалатное Федеральное Собрание (парламент). Его основной функцией является принятие всех федеральных конституционных и федеральных законов, посвященных вопросам градостроительной деятельности государства или регулирующих общественные отношения, отчасти затрагивающие сферу градорегулирования. Типичным примером реализации данной функции станет утверждение федеральными законами технических регламентов в сфере безопасности строительства.

Общей компетенцией наделен Президент РФ. В соответствии со ст. 80 Конституции, Президент РФ является главой государства, гарантом прав и свобод человека и гражданина, в том числе и в сфере градостроительной деятельности.

Являясь главой государства, Президент РФ вправе определять государственную политику России в области градостроительной деятельности, а также выступать субъектом законодательной инициативы по градостроительным вопросам, подписывать соответствующие международные документы. Президент РФ по представлению Правительства РФ утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, в которую входят органы государственной власти, решающие вопросы градорегулирования. В настоящий момент действует Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. (с изменениями от 20 мая и 1 декабря 2004 г.). В соответствии с данным Указом, в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В структуру федеральных органов исполнительной власти входят конкретные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, причем федеральные службы могут занимать как самостоятельное место в данной структуре, так и входить в состав отдельных министерств. Федеральные агентства представлены в данной структуре только в составе министерств. Наконец, Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти (начиная от правительства РФ и заканчивая органами исполнительной власти субъектов РФ), противоречащих Конституции России и федеральным законам.

Правительство РФ также относится к федеральным органам государственной власти общей компетенции. Правительство осуществляет исполнительную власть. Полномочия Правительства РФ в сфере градостроительной деятельности четко не прописаны ни в Конституции РФ, ни в Федеральном конституцион¬ном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (ред. от 1 июня 2005 г.). Однако, исходя из положений самого ГрК РФ, а также положений иных нормативно-правовых актов, мы можем выделить следующие группы полномочий Правительства РФ в сфере градорегулирования:

а) Правительство РФ утверждает положение о специально уполномоченном федеральном органе (органах) в сфере архитектуры и градостроительства (указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. (с изменениями от 20 мая и 1 декабря 2004 г.).

б) Правительство РФ утверждает порядок проведения различных процедур, в том числе утверждения документов, в сфере градорегулирования, причем, как специально выделенных в комментируемой статье, так и отнесенных ею к числу «иных» полномочий. Например, согласно ч.14 ст.45 ГрК РФ, документация по планировке территории, представленная уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, утверждается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, главой местной администрации. Не менее ярким примером данной функции является ч.3 ст.50 ГрК РФ, согласно которой негосударственная экспертиза проектной документации проводится аккредитованными организациями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В качестве отдельного полномочия в рамках данной группы следует выделить определение Правительством платности (или бесплатности) ряда процедур в сфере градорегулирования. Так, согласно ч.7 ст.57 ГрК РФ, предоставление сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности осуществляется бесплатно или за плату, причем максимальный размер платы за предоставление указанных сведений и порядок взимания такой платы устанавливаются Правительством Российской Федерации.

в) Правительство утверждает различные формы документов в сфере регулирования градостроительной деятельности. В их числе: форма градостроительного плана земельного участка (ч.5 ст.44 ГрК РФ); форма разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ч.12 ст.55 ГрК РФ); форма разрешения на строительство (ч.16 ст.51 ГрК РФ).

г) Правительство определяет порядок проведения согласований в сфере градостроительной деятельности, а также непосредственно участвует в некоторых из них. В качестве примера данной функции можно привести ч.12 ст.16 ГрК РФ, согласно которой порядок согласования проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, состав и порядок работы согласительной комиссии устанавливаются Правительством Российской Федерации. Не менее ярким примером является ч.8 ст.24 ГрК РФ, согласно которой проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

д) Правительство РФ определяет порядок установления причин случаев причинения вреда в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов использования атомной энергии, опасных производственных и иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну (ч.2 ст.61 ГрК РФ).

Завершая рассмотрение перечня федеральных органов общей компетенции, следует отметить и роль судебных органов. Судебные органы участвуют в реализации государственной градостроительной функции посредством гражданского, уголовного, административного и конституционного судопроизводства по делам, связанным с защитой прав и законных интересов граждан и юридических лиц, рассмотрением споров в области градостроительства, а также совершенных административных и уголовных правонарушений. Особая роль в защите прав и интересов граждан и юридических лиц в сфере градостроительства принадлежит Конституционному Суду РФ.

В соответствии со ст.3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. (с изм. и доп. от 8 февраля, 15 декабря 2001 г., 7 июня 2004 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации», данный орган по запросам проверяет конституционность федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, не вступивших в силу международных договоров РФ, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Признание нормативного акта или договора, отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ влечет отмену не только данных документов, но и является основанием для отмены положений иных нормативных актов, основанных на этих документах.

Однако на сферу градорегулирования Конституционный Суд РФ пока обращал внимание лишь один раз - в Определении Конституционного Суда РФ от 6 ноября 2003 г. № 387-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Бовиной Ольги Павловны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 16, 20 и 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации».

2. Органами специальной компетенции в сфере градорегулирования выступают федеральные органы исполнительной власти, на которые постановлениями правительства возложены одна либо несколько государственных задач в сфере градостроительной деятельности. Общие задачи таких органов сформулированы как в комментируемой статье (без указания на привязку полномочий к конкретному органу общей или специальной компетенции), так и по тексту самого ГрК РФ. По нашему мнению, главное место в реализации таких задач принадлежит Министерству регионального развития Российской Федерации.

В соответствии с п.1 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. № 40, данный орган является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе, в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности) и жилищно-коммунального хозяйства.

Данный орган уполномочен принимать нормативно-правовые акты, включая, во-первых, федеральные градостроительные нормативы и правила в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий в области градостроительства. Во-вторых, определяет порядок разработки, регистрации, утверждения, введения в действие и пересмотра государственных градостроительных нормативов и правил. В-третьих, определяет порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации.

В ведении данного министерства находится Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, реализующее в своей деятельности ряд функций в сфере градостроительной деятельности.

Отдельные задачи, смежные с проблемами градорегулирования, принадлежат еще нескольким федеральным органам исполнительной власти. Так, согласно Постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», данный орган осуществляет надзор и контроль за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии», на данный орган возложены задачи по:

- организации экспертизы проектов национальных стандартов, а также по сбору и обработке информации о случаях причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов, а также информированию приобретателей, изготовителей и продавцов по вопросам соблюдения требований технических регламентов;

- осуществлению опубликования в установленном порядке уведомлений о разработке и завершении публичного обсуждения проектов технических регламентов, а также уведомлений о разработке, завершении публичного обсуждения и утверждении национального стандарта, перечня национальных стандартов; принятие программы разработки и утверждение национальных стандартов;

- ведению федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов; единой информационной системы по техническому регулированию; единого реестра зарегистрированных систем добровольной сертификации, а также ряд иных функций.

3. Сравнительный анализ положений главы третьей старого ГрК РФ и комментируемой главы позволяет выявить ряд тенденций в развитии правового регулирования управления градостроительной деятельностью. Не претендуя на их исчерпывающий анализ, полагаем необходимым выделить следующие.

а) в ст.21-22 старого ГрК РФ предусматривались полномочия Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ, соответственно, по утверждению границ объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального и регионального значения. Исключение этих процедур из нового ГрК РФ было обусловлено тем, что они оказались не востребованными. Кроме того, никакого особого режима градорегулирования данные нормы не содержали, предполагая лишь изъятие полномочий уровня нижестоящего органа публичной власти и его передачу вышестоящим уровням – от органов местного самоуправления субъектам РФ; от субъектов РФ – Российской Федерации.

б) ст.21 старого ГрК РФ упоминала разработку и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов в области градостроительства. Между тем, данное полномочие Правительства РФ и так вытекает из ч.1 ст.104 Конституции России, определяющей перечень субъектов законодательной инициативы. Смысла дублировать конституционные нормы теперь законодатель не усмотрел, равно как и в случае с закрепленной ранее возможностью Правительства РФ передавать часть своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с ними. Последняя возможность и так зафиксирована ст.13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

в) в отличие от ст.21 старого ГрК РФ, обеспечение финансирования градостроительной деятельности за счет средств федерального бюджета в комментируемой статье не предусмотрено. Данная новелла является вполне логичной, поскольку в этой части старый Градостроительный кодекс вторгался в сферу бюджетного законодательства. Соответствующие отношения урегулированы БК РФ.

г) комментируемая статья не содержит упоминаний об установлении порядка лицензирования разработки градостроительной документации. Отсутствие всяких упоминаний в ГрК РФ о лицензировании также выглядит логично, если учесть положения п.1 ст.1 Закона о лицензировании, определяющим, что только данный закон регулирует отношения по лицензированию в соответствии со включенным в него перечнем. Старый ГрК РФ и в этом случае вторгался в не свойственную ему сферу общественных отношений, урегулированную иными законами РФ.

д) новый ГрК РФ отказался от ранее существовавшей традиции наименования и перечисления полномочий федерального органа архитектуры и градостроительства. Данная новелла обусловлена тем, что конкретное наименование федеральных органов исполнительной власти, их образование и упразднение осуществляются указами Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Непосредственно же положения о таких органах утверждаются либо Президентом РФ, либо Правительством РФ. Именно в этих положениях и содержаться конкретные полномочия федеральных органов исполнительной власти, отвечающие, по мнению высших руководителей государства, требованиям текущего момента.

Как нам представляется, главным принципом, которым руководствовался законодатель при определении полномочий органов государственной власти Российской Федерации (равно как и субъектов РФ или органов местного самоуправления) – это установление непересекающихся полномочий всех уровней публичной власти, четкая регламентация процедур согласования различных видов градостроительной документации, учет в нижестоящих уровнях градостроительной документации норм федеральных законов и положений иных юридически обязательных документов. Именно для того, чтобы избежать возможности одного органа публичной власти «подмять под себя» другой, и был отменен контроль одного органа публичной власти над другим. Для выполнения надзорных функций существуют органы прокуратуры.

Другой комментарий к Статье 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации