Статья 54. Государственный строительный надзор

СТ 54 ГрК РФ.

1. Государственный строительный надзор осуществляется при:

1) строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса либо является модифицированной проектной документацией;

2) реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, в том числе указанных работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.

2. Предметом государственного строительного надзора является проверка:

1) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов;

2) наличия разрешения на строительство;

3) выполнения требований, установленных частями 2, 3 и 3.1 статьи 52 настоящего Кодекса.

3. Государственный строительный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного строительного надзора, при строительстве, реконструкции всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса, если иное не установлено Федеральным законом о введении в действие настоящего Кодекса.

3.1. Федеральный государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов обороны может осуществляться иными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного строительного надзора указом Президента Российской Федерации. Государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий может осуществляться иными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора указом Президента Российской Федерации и (или) нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.

3.2. Федеральный государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов федеральных ядерных организаций осуществляется уполномоченной организацией, осуществляющей государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения.

4. Государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в части 3 настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление регионального государственного строительного надзора.

5. К отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом следующих особенностей организации и проведения проверок:

1) проверки проводятся без формирования ежегодного плана проведения плановых проверок;

2) проверки проводятся на основании поступивших в орган государственного строительного надзора:

а) извещения от застройщика (заказчика) или лица, осуществляющего строительство, направленного в соответствии с частями 5 и 6 статьи 52 настоящего Кодекса, а также об устранении нарушений, об окончании строительства;

б) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, из средств массовой информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда;

в) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах привлечения денежных средств граждан для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в нарушение законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;

3) основанием для проведения проверки помимо основания, указанного в пункте 1 настоящей части, является:

а) программа проверок, разрабатываемая органом государственного строительного надзора;

б) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

в) наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного строительного надзора о проведении проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

4) выездная проверка по основанию, указанному в подпункте "б" пункта 2 настоящей части, может быть проведена органом государственного строительного надзора незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

5) предварительное уведомление юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении выездной проверки по основанию, указанному в подпункте "б" пункта 2 настоящей части, не требуется;

6) в приказе (распоряжении) органа государственного строительного надзора о назначении проверки, акте проверки дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта капитального строительства, в отношении которого соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия.

6. По результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Приостановление строительства, реконструкции объекта капитального строительства на указанный срок осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

7. Не допускается осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного настоящим Кодексом, а также федерального государственного экологического надзора в отношении объектов, строительство, реконструкция которых осуществляются в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, на искусственных земельных участках на водных объектах, и государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия.

8. Порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 54 Градостроительного кодекса РФ

1. Как уже отмечалось в комментарии ст.53, законодатель различает понятия контроля и надзора в сфере градостроительной деятельности, хотя ряд иных законодательных актов такой разницы не предусматривают. Так, согласно ст.2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (ред. от 22 августа 2004 г.), государственный контроль (надзор) – это проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Не вдаваясь с научные терминологические дискуссии, отметим лишь, что существует несколько видов надзора, имеющих различные цели, значение и юридическую природу. Так, например, предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции и исполнение законов всеми обязанными субъектами. При этом органы прокуратуры не входят в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, а при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют иные государственные органы. Другими словами, у органов прокуратуры свой самостоятельный предмет надзора.

Надзор органов исполнительной власти имеет свою юридическую природу и свои цели и задачи. Можно выделить множество видов «родственного» надзора, осуществляемого по отношению к пересекающимся сферам общественных отношений различными федеральными органами исполнительной власти, например, государственный санитарно-эпидемиологический надзор; государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений и другие. Данная сфера деятельности отражается в названиях соответствующих органов, например, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, и т.д.

Предусмотренный комментируемой статьей государственный строительный надзор органично вписывается в существующую систему контрольно-надзорных органов, занимая в ней четко определенное место.

2. Общие (базовые) правила и требования по проведению государственного контроля (надзора) любого вида предусмотрены вышеназванным федеральным законом от 8 августа 2001 г. Данные правила будут применяться и при проведении государственного строительного надзора в части, попадающей в сферу его действия. Однако положения этого закона не применяются к отношениям, связанным с проведением, например, контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также особо важных и режимных объектов, перечень которых устанавливается Правительством РФ (п.3 ст.1 Закона). Это обусловлено наличием существенных особенностей данных отношений в части целей, предметов и используемых методов контроля (надзора). Следовательно, к государственному строительному надзору большинства объектов, предусмотренных ч.3 комментируемой статьи, его положения не применимы.

В остальных случаях проведение государственного строительного надзора должно будет осуществляться в порядке, предусмотренном ст.7 указанного закона, который заключается в следующем. Мероприятия по контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (надзора). В распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю указываются: номер и дата распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю; наименование органа государственного контроля (надзора); фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение мероприятия по контролю; наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится мероприятие по контролю; цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю; правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; дата начала и окончания мероприятия по контролю.

Распоряжение (приказ) о проведении мероприятия по контролю либо его заверенная печатью копия предъявляется должностным лицом, осуществляющим мероприятие по контролю, руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением. Мероприятие по контролю может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю. Продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать, по общему правилу, один месяц.

В целях проверки выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований органом государственного контроля (надзора) в пределах своей компетенции проводятся плановые мероприятия по контролю. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года.

Внеплановой проверке, предметом которой является контроль исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, подлежит деятельность юридического лица или индивидуального предпринимателя при выявлении в результате планового мероприятия по контролю нарушений обязательных требований. Внеплановые мероприятия по контролю проводятся органами государственного контроля (надзора) также в случаях:

- получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей;

- обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.

При проведении мероприятий по контролю должностные лица органов государственного контроля (надзора) не вправе: проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), от имени которого действуют должностные лица; осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при проведении мероприятий по контролю должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей; требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки; требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами; распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации; превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю (ст.8).

3. Сфера государственного строительного надзора сформулирована методом исключения: в нее попадают только случаи строительства, реконструкции, ремонта объектов капитального строительства, если:

а) при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (например, ремонт несущих конструкций многоквартирного жилого дома);

б) проектная документация таких объектов подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст.49 ГрК РФ;

в) проектная документация таких объектов является типовой проектной документацией или ее модификацией.

Следовательно, не попадают в сферу государственного строительного надзора случаи строительства, реконструкции или ремонта объектов индивидуального жилищного строительства либо отдельно стоящих объектов капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности и т.д.

4. Наименование, а также права и обязанности должностных лиц, осуществляющих государственный строительный надзор не указаны в отдельных статьях ГрК РФ, поэтому вплоть до разработки и утверждения таких прав и обязанностей, соответственно, постановлением правительства Российской Федерации или нормативно-правовым актом субъекта РФ, действуют общие правила, сформулированные указанным выше федеральным законом.

Однако уже существуют соответствующие органы федерального и регионального государственного строительного надзора. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по государственному (федеральному) строительному надзору бывшего Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу были переданы Федеральной службе по технологическому надзору.

В субъектах РФ установлены собственные наименования специально уполномоченного органа в области государственного строительного надзора. Так, наименование и полномочия органов государственного строительного надзора по Волгоградской области были утверждены (и остались без изменения) постановлением Администрации Волгоградской области от 29 декабря 1997 г. № 741 «Об утверждении Положения о Главном управлении архитектуры и градостроительства Администрации Волгоградской области» (ред. от 29 января 2003 г.). Данным нормативно-правовым актом было определено (п.1.7), что в структуру данного Управления входит в качестве функционального подразделения инспекция государственного архитектурно-строительного надзора.

Должностные лица указанного органа в соответствии с Кодексом Волгоградской области от 17 июля 2002 г. № 727-ОД «Об административной ответственности» (ред. от 30 ноября 2004 г.) вправе составлять протоколы о некоторых административных правонарушениях, предусмотренных этим Кодексом.

Необходимые нормы о полномочиях федерального строительного надзора присутствуют и в ряде федеральных законов. Так, за неисполнение предписаний должностных лиц органов государственного строительного надзора, виновные лица могут привлекаться к административной ответственности в соответствии со ст. 19.4 «Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)» и ст. 19.5 «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)» КоАП РФ.

5. Как следует из ч.6 комментируемой статьи, допускается возможность приостановления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в порядке, предусмотренным законодательством. Приостановление деятельности является видом административных наказаний, предусмотренным ст.3.2 КоАП РФ. Как следует из ст.3.12 КоАП РФ, административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатация агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, либо в некоторых иных случаях. Административное приостановление деятельности назначается судьей на срок до девяносто суток только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. В качестве примера таких статей можно отметить ст.9.4 КоАП РФ, предусматривающую (наряду с другими) и рассматриваемый вид административных наказаний за нарушение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий, проектных, строительно-монтажных работ, а также при производстве строительных материалов, конструкций и изделий. Как следует из ст.23.56 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.9.4 и 9.5 КоАП РФ, рассматривают органы государственного архитектурно-строительного надзора.

6. Существует ряд универсальных особенностей государственного контроля (надзора), присущих данной правовой мере независимо от поднадзорного объекта. Главной из них является надведомственный ха¬рактер деятельности контрольных (надзорных) органов, охватывающей предусмотренные законодательством объекты и виды деятельности любых подконтрольных лиц (главным образом граждан-предпри¬нимателей и юридических лиц) не зависимо от подчиненности и форм собс¬твенности. Наиболее ярко данная закономерность проявляется в ч.5 комментируемой статьи, закрепляющей, что для государственного строительного надзора нет закрытых зон. Государственные инспектора вправе осуществлять проверки любых объектов, включая режимные и особо режимные объекты МВД, Министерства обороны и т.д. В последних случаях, однако, нормативно будет закреплен порядок допуска таких инспекторов к государственной тайне.

Аналогичный принцип мы встречаем и в рамках других отраслей законодательства. Например, государственные инспектора в области охраны окружающей среды аналогичным образом вправе осуществлять экологический контроль на оборонных и иных объектах, подлежащих государственной охране.

7. С 1 января 2007 г. не допускается осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора. Это означает необходимость внесения изменений в ряд федеральных законов и изменения (в сторону сокращения) сферы действия некоторых иных отраслевых видов государственного контроля (надзора). Так, согласно п.1 ст.66 Закона об охране окружающей среды, государственные инспектора в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов. В контексте ч.7 комментируемой статьи, государственный экологический контроль применительно к стадии строительства, реконструкции и капитального ремонта больше осуществляться не будет, однако на стадии, например, эксплуатации объекта, сохранит свою силу.

8. Ряд процедурных вопросов, связанных с порядком осуществления государственного строительного надзора, а также критериями отнесения объектов капитального строительства к особо опасным, технически сложным или уникальным объектам будет окончательно решен после принятия постановления Правительства Российской Федерации.

Другой комментарий к Статье 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации