Статья 41. Назначение, виды документации по планировке территории

СТ 41 ГрК РФ.

1. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

2. Подготовка документации по планировке территории в целях размещения объектов капитального строительства применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, не требуется, за исключением случаев, указанных в части 3 настоящей статьи.

3. Подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной в следующих случаях:

1) необходимо изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в связи с размещением объекта капитального строительства федерального, регионального или местного значения;

2) необходимы установление, изменение или отмена красных линий;

3) необходимо образование земельных участков в случае, если в соответствии с земельным законодательством образование земельных участков осуществляется только в соответствии с проектом межевания территории;

4) размещение объекта капитального строительства планируется на территориях двух и более муниципальных образований, имеющих общую границу (за исключением случая, если размещение такого объекта капитального строительства планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого объекта капитального строительства не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов);

5) планируются строительство, реконструкция линейного объекта (за исключением случая, если размещение линейного объекта планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого линейного объекта не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов). Правительством Российской Федерации могут быть установлены иные случаи, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории.

4. Видами документации по планировке территории являются:

1) проект планировки территории;

2) проект межевания территории.

5. Применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, а также не планируется размещение линейных объектов, допускается подготовка проекта межевания территории без подготовки проекта планировки территории в целях, предусмотренных частью 2 статьи 43 настоящего Кодекса.

6. Проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 настоящей статьи. Подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории или в виде отдельного документа.

Комментарий к Ст. 41 Градостроительного кодекса РФ

1. Планировка территории представляет собой одну из разновидностей градостроительной деятельности, отражающую специфику взаимодействия многих субъектов, каждый из которых имеет собственные интересы и приоритеты перспективного развития территории. К процессу создания градостроительных объектов каждый из участников градостроительной деятельности имеет разное отношение. Одни субъекты непосредственно воплощают проектные замыслы в жизнь, другие принимают участие в данном процессе опосредованно, управляя процессом, либо инвестируя финансовые ресурсы. Как правило, интересы и взгляды участников градостроительной деятельности не бывают одинаковыми из-за различий в целях и средствах. Довольно часто это приводит к тому, что от градостроительных мероприятий возникают неожиданные и нежелательные эффекты. По этой причине возникает необходимость в координации разнонаправленных воздействий на объекты градостроительной деятельности.

Планировка территории является видом деятельности, в отличие от других, непосредственно связанным с процессом практического градостроительного освоения (реконструкции) территориальных фрагментов населенных пунктов, дифференцированных по характеру функционально-пространственной организации территории, местоположению и их величине. Проведение комплекса работ, связанных с планировкой территории, не представляется возможным, если соответствующим образом не проведены требуемые мероприятия на этапе территориального планирования и градостроительного зонирования.

Реальное градостроительное развитие территории представляет собой сложный, интегрированный, продолжительный процесс. Его не регламентируемый характер в отношении даже сравнительно небольшой части территории может вызвать в итоге возникновение конфликтных градостроительных ситуаций. Для предотвращения и предупреждения даже возможности возникновения подобных проблем и существует система документации по планировке территории, определяющая ее градостроительное развитие.

2. Документация по планировке территории осуществляет преемственную связь и взаимодействие градостроительной документации верхнего уровня (территориального планирования и градостроительного зонирования) и нижнего уровня (архитектурно-строительного проектирования и т.д.). Исходя из этого, определяются требования, предъявляемые к последовательности их разработки и содержанию. Разработка документов по планировке не может осуществляться иначе, нежели с обязательным учетом всех положений, сведений и информации, полученных в процессе подготовки документации территориального планирования и градостроительного зонирования. Соответственно, во всех видах работ, входящих в разработки материалов по планировке территории, происходит дальнейшее углубление проработок, содержащихся в прочих видах документации.

В частности, в документации территориального планирования полно, но в то же время общо рассматриваются вопросы территориального размещения всех видов деятельности на территории, расселения населения, развития инженерной инфраструктуры, комплексного использования естественных ресурсов и охраны окружающей среды в границах территории муниципального образования.

Планировочная структура территории, закрепляемая в документации по планировке, а также закономерности взаимодействия отдельных структурных частей (фрагментов территории) строятся в соответствии с градостроительными принципами развития крупных фрагментов территории (муниципальных районов, городских округов, субъектов РФ).

Разработкой градостроительной документации по планировке территории преследуются цели обеспечения преемственности заданных (стратегических) приоритетных направлений реализации государственной политики в области градостроительной организации территории с учетом особенностей социально-экономического развития и природно-климатических условий различных населенных пунктов и на основании установленных требований и ограничений по использованию подведомственных территорий (тактических направлений) для осуществления градостроительной деятельности.

В документации территориального планирования определяются границы функциональных и планировочных зон, параметры транспортных магистралей и узлов. Но в то же время эта фиксация имеет примерный (ориентировочный) характер и дает, в основном, только условное начертание территориальных элементов, таких как микрорайоны, кварталы, отдельные территориальные образования, иными словами, является исключительно схематичным чертежом. Поэтому, принимая в качестве основы обозначенное в общих чертах решение по планированию, в документации по планировке развитие территории приобретает определенные и конкретные черты.

3. Согласно установленной и закрепленной в ГрК РФ системе разработки документации, регулирование пространственного развития территории как проблема градостроительной практики осуществляется в градостроительном зонировании и планировке территории. Учет регулирующих показателей развития территории и их закрепление в документации разных уровней (зонирования и планировки) является следствием повышения значимости гражданско-правовых, инвестиционных и экономических аспектов градостроительной деятельности, ставших особенно актуальными в нашей стране в последние несколько лет. Специфика современной градостроительной деятельности предъявляет особые требования к форме регулирующих воздействий. Практика градорегулирования, как зарубежная, так и российская, дает основания предложить в качестве эффективных регуляторов систему документов на уровне разработки документации по планировке территории.

Документация по планировке территории позволяет уточнить и совершенствовать содержание градостроительной деятельности как процесса формирования функционально-пространственной структуры территорий, имеющего конкретные (измеряемые и корректируемые) параметры.

Содержание (информационный состав) документов по планировке территории обусловливается их практическим назначением. Документация этого типа различается по степени детальности представляемой градостроительной информации и формам юридического закрепления прав пользования объектом недвижимости и собственно правовым статусом документов. Документация по планировке территории позволяет упростить процедуру принятия управленческих решений (наличие последовательного ряда соответствующих документов) и усовершенствовать последовательность осуществления на практике взаимодействия участников градостроительной деятельности.

4. Как следует из комментируемой статьи, благодаря использованию документации по планировке территории в системе градостроительной деятельности функционально-планировочные преобразования территории приобретают регламентируемые черты, реализуясь в форме пространственных параметров освоения (реконструкции) территории. Эти параметры, в свою очередь обеспечивают следующий этап (вид) градостроительной деятельности - архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию объектов капитального строительства. Наличие таких параметров и обеспечения их публичности (посредством процедуры публичных слушаний) способствует донесению информации о градостроительном развитии территории в форме документов по планировке территории до конкретных пользователей (потребителей). Кроме того, это обеспечивает упрощенную и доступную процедуру взаимодействия различных субъектов градостроительной деятельности.

Документация по планировке территории разрабатывается преемственно по отношению градостроительной документации территориального планирования и зонирования в соответствии с требованиями устойчивого развития территорий, и направлена на: совершенствование планировочной организации территорий с учетом перспективной схемы размещения объектов капитального строительства соответствующего уровня (РФ, субъекта РФ, муниципальных образований); рациональное размещение и взаимоувязанное развитие объектов различного функционального назначения (производственной, социальной, инженерной, транспортной инфраструктур); рациональное использование и охрану природных ресурсов, вовлечение их в разрешенном федеральными законами объеме в гражданский оборот; использование и охрана культурного и природного наследия; учет ограничений (обременений) на использование объектов капитального строительства; осуществление иных мер по обеспечению устойчивого развития территорий и благоприятных условий жизнедеятельности проживающего на них населения.

Особенности разработки документации по планировке территории определяются исходя из существующей специфики социально-экономических отношений и с учетом отечественного и зарубежного опыта реализации процесса градостроительной деятельности.

5. В градостроительной деятельности разновидности документации по планировке подразделяется на группы. В основу дифференциации документов по планировке территории положен ряд принципов. Среди них выделяются: определение формы юридического закрепления права пользования объектом недвижимости и назначение документов.

Выделяются территориально-имущественные комплексы двух видов: единичный и объединенный. Единичный комплекс - это предназначенный для строительных преобразований земельный участок со всеми расположенными на нем недвижимыми объектами природного или искусственного происхождения. Объединенный территориально-имущественный комплекс может быть описан как группа объектов на смежных участках; квартал застройки и участки инженерно-транспортных коммуникаций в пределах красных линий; планировочные районы и собственно муниципальные образования в их границах, отдельные функциональные зоны. Все многообразие объектов градостроительной деятельности в контексте градорегулирования понимается как совокупность иерархически выделяемых территориально-имущественных комплексов.

Такой подход к определению объектов градостроительной деятельности дает основание для выделения двух характерных групп документов по планировке территории. В соответствии с данным подходом документация по планировке территории подразделяется на группу проектов планировки территории, и группу, включающую проекты межевания территории и градостроительные планы земельных участков.

В документах по планировке территории присутствуют одновременно качества, позволяющие использовать их в качестве эффективных инструментов, обеспечивающих принятие принципиальных решений о целесообразности инициирования инвестиционно-строительных программ и их последующей реализации. Наряду с этим градорегулирующая документация обеспечивает легитимность инвестиционно-строительной деятельности и закрепление имущественных прав собственников на формируемые территориально-имущественные комплексы. Такой принцип формирования документации по планировке территории позволяет более четко дифференцировать ее содержание, порядок разработки и финансирования, согласования и утверждения, а также состав подрядчиков и заказчиков.

Документация разрабатывается в соответствии с постановлением органа местного самоуправления, осуществляющего финансирование ее разработки из средств местного бюджета, и может проходить процедуру публичного обсуждения в ходе проведения депутатских слушаний. Заказчиком нормативно-правовой градорегулирующей документации могут выступать уполномоченные органы местного самоуправления, а исполнителем - специализированная, преимущественно государственная или муниципальная, организация. Наличие обозначенной в ГрК РФ системы документации по планировке территории дает основание для выделения крупных фрагментов территории (объединенных территориально-имущественных комплексов), которым соответствуют проекты планировки территории. Эти территориальные элементы, в свою очередь, дифференцируются на отдельные, конкретные объекты территории, - земельные участки - соотносимые с реальным правообладателем.

В документации по планировке территории могут содержаться элементы научных исследований и анализа из различных сфер деятельности. Она также должна обосновывать этапы реализации инвестиционно-строительной программы, рассматриваемой как обязательное сопровождение градостроительного решения; учитывать требования федеральных и региональных строительных норм и правил застройки муниципального образования, регламентного плана муниципального образования. В этих случаях отдельные разделы документации разрабатываются на конкурсной основе за счет средств бюджета по муниципальному заказу, а также из внебюджетных источников организаций-застройщиков или специальных фондов градостроительного развития субъектов РФ, муниципального образования.

6. Проекты межевания территории и градостроительные планы земельных участков представляют собой виды документации по планировке территории, которые соотносятся с конкретными объектами недвижимости, конкретизируют и уточняют положения, обозначенные в проектах планировки территории. Эти документы разрабатываются как для объектов муниципального заказа на конкурсной основе, так и для объектов, инициируемых отдельными заказчиками по их желанию – специализированными организациями.

В документации рассматриваемого уровня устанавливается комплекс параметров, позволяющий идентифицировать объект недвижимости в качестве равноправного рыночного продукта, соизмеримого с прочими видами товаров и услуг. Это дает основание для целенаправленного выделения земельных участков, каждый из которых реализуется впоследствии в виде самостоятельного объекта планировки, проектирования и строительства.

К разработке градостроительной документации по планировке территории следует подходить как к завершающей стадии градостроительных разработок, детализирующей и определяющей конкретные параметры развития территории, согласующиеся с направлениями, установленными на этапе территориального планирования и позволяющей четко выделять элементы планировочной структуры. Разработка градостроительных проектных решений основана на соблюдении принципа последовательного перехода от более общих и широкомасштабных вопросов к детальным аспектам формирования и развития территориальных фрагментов населенных пунктов. Внедрение этих принципов в градостроительную практику позволяет на последующих стадиях проектирования обоснованно определять параметры функционально-пространственного и планировочного развития территории, продолжая общие принципы формирования планировочной структуры, решая их последовательно и взаимоувязано в комплексе вопросов развития прилегающего района и систем внешнего транспорта, инфраструктурных элементов. Обозначенные аспекты документации по планировке территории определяют приоритетную направленность разработки документов двух различных групп, которая отражает специфику их смыслового содержания.

Характерная особенность документации по планировке территории заключается в способности выполнять функцию связующего звена между сферой стратегического управления градостроительной деятельностью и предметной оперативной деятельностью, обеспечивающей постоянный процесс градостроительного регулирования. В зависимости от того, какие цели преследуются на стадии архитектурно-строительного проектирования и строительства (реконструкции), возникающие в конкретных ситуациях, состав документации по планировке территории может быть расширен и дополнен.

7. Основной сферой действия документации по планировке территории являются территории населенных пунктов, застроенные либо подлежащие застройке, в пределах которых производится установление границ между элементами планировочной структуры и земельными участками. Применительно же к незастроенным и не подлежащим застройке территориям, установление таких границ осуществляется в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством. Это представляется вполне логичным, поскольку на территории любого муниципального образования существуют территории за чертой населенных пунктов, относящиеся к категории земель лесного фонда, сельскохозяйственного назначения и т.д. Поэтому вполне естественно, что застройке они не подлежат, градостроительный регламент для них не устанавливается, а границы устанавливаются в соответствии с ЗК РФ, ЛК РФ, Федеральным законом от 18 июня 2001 г. «О землеустройстве» и иными нормативно-правовыми актами.

Не менее важным и принципиальным аспектом, отраженным в ч.4 комментируемой статьи, является установление критерия делимости (неделимости) земельного участка. Согласно п.2 ст.6 ЗК РФ, земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым является земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Признание земельного участка делимым или неделимым имеет массу важнейших гражданско-правовых и земельно-правовых последствий. Например, в случае, если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК РФ и иными федеральными законами (п.3 ст.36 ЗК РФ). При этом сам ЗК РФ, равно как и иные федеральные законы, не содержат четких критериев и процедур классификации земельного участка в качестве делимого или неделимого.

Указанные критерии и процедуры теперь четко сформулированы в ч.4 комментируемой статьи:

а) инициатива постановки вопроса о делимости или неделимости земельного участка принадлежит его правообладателям;

б) размеры земельного участка, образованного в результате объединения либо разделения, не должны превышать предельные размеры земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом (см. комментарий ст.38);

в) разделение земельного участка на два и более допускается только в случае наличия самостоятельных подъездов и подходов к каждому образованному земельному участку (в целях предотвращения массовых судебных процессов об установлении частных сервитутов – см. ст.23 ЗК РФ);

г) объединение земельных участков в один допускается только при условии, если образованный земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны (см. комментарий ст.35).

Другой комментарий к Статье 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации