Статья 31 ГрК РФ (последняя редакция с комментариями). Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки

СТ 31 ГрК РФ.

1. Подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, муниципальных округов, городских округов, а также к частям территорий поселений, муниципальных округов, городских округов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, муниципальных округов, городских округов.

1.1. В случае, если в соответствии со статьей 28.1 настоящего Кодекса утвержден единый документ, в том числе применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, муниципального округа, городского округа, частям населенного пункта, подготовка и утверждение правил землепользования и застройки поселения, муниципального округа, городского округа, в том числе применительно к территориям указанных населенных пунктов, их частям, не осуществляются, а ранее утвержденные правила землепользования и застройки поселения, городского округа, в том числе применительно к территориям указанных населенных пунктов, их частям, подлежат признанию утратившими силу.

2. Применительно к межселенным территориям подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться в случае планирования застройки таких территорий.

3. Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. В случае приведения правил землепользования и застройки в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными на приаэродромной территории, общественные обсуждения или публичные слушания не проводятся.

3.1. При подготовке правил землепользования и застройки в части установления границ территориальных зон и градостроительных регламентов должна быть обеспечена возможность размещения на территориях поселения, муниципального округа, городского округа предусмотренных документами территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

4. Применительно к части территории поселения, муниципального округа или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии соответственно генерального плана поселения, генерального плана муниципального округа, генерального плана городского округа.

5. Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, муниципального округа, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения, муниципального округа или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения, муниципального округа или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ.

6. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее - комиссия), которая может выступать организатором общественных обсуждений или публичных слушаний при их проведении.

7. Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет". Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению.

7.1. В случае приведения правил землепользования и застройки в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными на приаэродромной территории, опубликование сообщения о принятии решения о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки не требуется.

8. В указанном в части 7 настоящей статьи сообщении о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки указываются:

1) состав и порядок деятельности комиссии;

2) последовательность градостроительного зонирования применительно к территориям поселения, муниципального округа, городского округа или межселенным территориям либо применительно к различным частям территорий поселения, муниципального округа или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения, муниципального округа или городского округа);

3) порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки;

4) порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил землепользования и застройки;

5) иные вопросы организации работ.

8.1. Проект правил землепользования и застройки, подготовленный применительно к территории исторического поселения федерального значения или к территории исторического поселения регионального значения, подлежит согласованию соответственно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

8.2. Утратила силу с 31 июля 2020 г. - Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 264-ФЗ

8.3. Утратила силу с 31 июля 2020 г. - Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 264-ФЗ

8.4. В случае, если в границах особо охраняемой природной территории федерального или регионального значения полностью расположен населенный пункт, проект правил землепользования и застройки, подготовленный применительно к территории такого населенного пункта, находящейся в границах указанной особо охраняемой природной территории, подлежит согласованию соответственно с федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в ведении которых находится особо охраняемая природная территория. Предметом согласования является соответствие градостроительного регламента, устанавливаемого применительно к территории указанного населенного пункта, режиму особой охраны, предусмотренному законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях и положением об особо охраняемой природной территории. Согласование осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

9. Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану муниципального округа, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования субъекта Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации, сведениям Единого государственного реестра недвижимости, сведениям, документам и материалам, содержащимся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности субъектов Российской Федерации.

10. По результатам указанной в части 9 настоящей статьи проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, указанным в части 9 настоящей статьи, в комиссию на доработку.

11. Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

12. Общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.

13. Продолжительность общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не более одного месяца со дня опубликования такого проекта.

14. В случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, а также в случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в связи с принятием решения о комплексном развитии территории, общественные обсуждения или публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент, в границах территории, подлежащей комплексному развитию.

15. После завершения общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких общественных обсуждений или публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний и заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с настоящим Кодексом не требуется.

16. Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных в части 15 настоящей статьи обязательных приложений должен принять решение об утверждении правил землепользования и застройки (в случае принятия нормативного правового акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации об утверждении правил землепользования и застройки местной администрацией), о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

17. Требования к составу и порядку деятельности комиссии устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Комментарий к Ст. 31 Градостроительного кодекса РФ

1. Градостроительное зонирование, как следует из ч.1 комментируемой статьи, скорее всего, не будет осуществлено быстро, повсеместно и в полном объеме. Введение правил землепользования и застройки без сложных расчетов и прогнозов градостроительного развития муниципального образования может парализовать экономическое развитие территории. Поэтому комментируемая статья не исключает ситуацию, когда территориальные зоны будут установлены Правилами сразу, а конкретные параметры их разрешенного использования - последовательно и постепенно. Именно такая политика была использована в Градостроительном уставе города Казани 1998 г. Для реализации подобной стратегии существует процедура внесения изменений и дополнений в Правила. При этом Правила могут устанавливаться и для части территории поселения или городского округа (отдельного сельского населенного пункта либо района города).

Отдельно следует остановиться на проблеме застройки территорий между населенными пунктами. Закон о местном самоуправлении предполагает деление территории субъекта РФ между поселениями – муниципальными образованиями и городскими округами, выделяя возможность образования межселенных территорий с низкой плотностью населения. В составе любых муниципальных образований могут находиться как земельные участки категории земель поселений (земель внутри черты населенного пункта – ст. 83 ЗК РФ), так и иные категории земель, например, сельскохозяйственного назначения или особо охраняемых территорий и объектов. Большинство таких территорий за пределами населенных пунктов не подлежат застройке, в связи с чем, для них и не устанавливается градостроительный регламент (ч.6 ст.36 ГрК РФ). Поэтому речь может идти преимущественно о планируемой застройке пригородных зон, то есть территорий, непосредственно прилегающих к черте населенных пунктов и составляющих с ним единое экономическое пространство.

2. Как следует из контекста комментируемой и иных статей ГрК РФ, в идеале подготовка Правил осуществляется после вступления в силу документов территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных районов (для поселений), а также разработки генеральных планов (поселений и городских округов). Затем на основании Правил будет осуществляться планировка территорий, архитектурно-строительное проектирование, выдача разрешений на строительство и т.д. Однако ГрК РФ не предусматривает в императивной форме осуществление именно такой последовательности разработки градостроительной документации, в связи с чем, вполне допустимо принятие Правил до утверждения документов территориального планирования. Точно также отсутствие технических регламентов на момент принятия Правил не должно рассматриваться как неустранимое препятствие. Проверку соответствия Правил в таких случаях следует осуществлять действующему генеральному плану и нормативным документам, сохраняющим юридическую силу до принятия технических регламентов в объеме и порядке, указанном Законом о техническом регулировании. Поэтому работы по разработке нового генерального плана (что займет несколько лет) могут быть начаты после вступления Правил в силу, а после утверждения генерального плана и документов территориального планирования (в случае необходимости) в Правила могут быть внесены изменения.

3. При принятии решения о подготовке Правил глава местной администрации должен одновременно принять решение еще о двух процедурных вопросах:

а) утвердить этапы градостроительного зонирования применительно ко всей территории муниципального образования либо ее части (в зависимости от наличия перспективных экономических расчетов планируемого использования территории и средств местного бюджета) с указанием перечня сроков и работ, иных организационных мероприятий в рамках каждого этапа (то есть утвердить некий алгоритм разработки Правил);

б) утвердить состав и порядок деятельности комиссии по подготовке правил землепользования и застройки, которая может иметь статус постоянного действующего органа, либо проводить заседания по мере необходимости. Главной задачей такой комиссии, как следует из многих взаимосвязанных друг с другом статей ГрК РФ, должно являться решение организационно-технических вопросов по разработке Правил, проведению публичных слушаний, учету и рассмотрению предложений и заявлений граждан и т.д.

Существует и соответствующий опыт работы таких комиссий в городах, утвердивших правила землепользования и застройки на своей территории. В состав таких комиссий могут включаться должностные лица администрации муниципального образования (руководители структурных подразделений администрации по архитектуре и градостроительству, охране окружающей среды и т.д.), депутаты представительных муниципальных органов, представители граждан и их объединений (для защиты публичных интересов), представители правообладателей недвижимости (для защиты частных интересов).

Примечательно, что информирование населения осуществляется уже на стадии разработки проекта Правил, а не только при обсуждении готового проекта. Распространенное через средства массовой информации (газеты, радио, телевидение), а также посредством размещения в сети «Интернет» сообщение о подготовке Правил должно включать как ряд императивно определенных разделов, так и ряд вопросов, оставленных на усмотрение главы местной администрации.

4. После подготовки комиссией проекта Правил, его проверку осуществляет, как указано ч.9 комментируемой статьи, не глава местной администрации, а орган местного самоуправления. Следовательно, в данной предварительной процедуре должны принимать участие и депутаты представительного органа местного самоуправления, например, посредством проведения депутатских слушаний. При обнаружении на данной стадии несоответствия проекта требованиям технических регламентов либо требованиям иных градостроительных норм, проект отправляется на доработку. При установлении соответствия таким требованиям и нормам, глава администрации направляет проект на публичные слушания (о порядке их проведения см. комментарий ст.28 ГрК РФ). Примечательно, что сроки проведения таких публичных слушаний отличаются от установленных, например, для слушаний по проекту генерального плана или иных случаев. По окончании публичных слушаний текст проекта Правил может (но не обязан) быть дополнен пожеланиями населения и правообладателей недвижимости, и вместе с протоколом и заключением о результатах публичных слушаний направляется главе администрации, который в установленные ч.16 сроки принимает окончательное решение о направлении проекта Правил представительному органы местного самоуправления либо об отклонении проекта Правил и направлении их на доработку.

5. Представляется, что ч.14 включена в текст комментируемой статьи несколько не обосновано, поскольку имеет отношение к процедуре внесения изменений в Правила, чему посвящена отдельная ст.33 ГрК РФ. Представляется, что процедура принятия разработки и обсуждения Правил имеет место на стадии проекта данного муниципального правового акта, в то время как внесение в Правила изменений предполагает наличие уже действующего правового акта. Поэтому было бы логичней включить ч.14 комментируемой статьи в ст.33 ГрК РФ.

Следует заметить, что разработка и принятие проекта правил землепользования и застройки само по себе еще не позволит изменить стратегию градорегулирования на территории муниципального образования. Для этого необходимо принятие ряда иных муниципальных правовых актов, включая проект черты муниципального образования и входящих в него населенных пунктов; порядок установления и прекращение действия публичных сервитутов; порядок межевания и резервирования участков; порядок проведения торгов по предоставлению земельных участков из муниципальной собственности в собственность (аренду) граждан и юридических лиц; порядок изъятия земель для муниципальных нужд и т.д.

Второй комментарий к статье 31 ГрК РФ

Положениями комментируемой статьи законодатель обозначил правовые особенности порядка подготовки проекта правил землепользования и застройки, которые включают в себя:

1) определение правилами ч. ч. 1 - 4 настоящей статьи трех видов и двух условий начала подготовки проекта правил землепользования и застройки (применительно ко всем территориям, к частям территорий поселений, городских округов, а также к межселенным территориям; с учетом положений о территориальном планировании, требований технических регламентов, а также результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц, при отсутствии генерального плана поселения (городского округа) применительно к части территории поселения или городского округа);

2) установление нормами ч. ч. 5 - 8, 11 и 16 комментируемой статьи полномочий главы местной администрации при подготовке проекта правил землепользования и застройки:
- принятие решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки с установлением этапов градостроительного зонирования, а также порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ;
- утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки;
- опубликование и размещение на официальном сайте в 10-дневный срок сообщения о принятом решении об утверждении состава и порядка деятельности комиссии с обязательным указанием пяти категорий сведений в соответствии с ч. 8 рассматриваемой статьи (об определении сети Интернет и его правовом содержании (в том числе признании ООН права человека на доступ в Интернет) см. комментарий к ч. 7 ст. 9 Кодекса);
- принятие решения о проведении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта от органа местного самоуправления;
- принятие решения о направлении проекта в представительный орган местного самоуправления (об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления) в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений;

3) определение требованиями ч. ч. 9 и 10 настоящей статьи полномочий органа местного самоуправления при подготовке проекта правил землепользования и застройки:
- осуществление проверки проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов РФ, схемам территориального планирования РФ;
- направление по результатам проверки проекта правил землепользования и застройки главе муниципального образования или, в случае обнаружения его несоответствия установленным требованиям и документам, в комиссию на доработку;

4) определение требованиями ч. ч. 12 - 15 рассматриваемой статьи особенностей проведения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки:
- проведение публичных слушаний согласно уставу муниципального образования и (или) нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования, в соответствии со ст. 28 настоящего Кодекса и с ч. ч. 13 и 14 настоящей статьи;
- установление продолжительности публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки в период от двух до четырех месяцев со дня опубликования такого проекта;
- участие правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах указанной части территории поселения или городского округа, при подготовке правил землепользования и застройки применительно к части территории поселения или городского округа;
- установление продолжительности публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки в период до одного месяца со дня опубликования такого проекта при внесении изменений в правила землепользования и застройки;
- оформление результатов завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки в обязательных приложениях к проекту правил землепользования и застройки - протоколах публичных слушаний и заключениях о результатах публичных слушаний;

5) определение согласно нормам ч. 17 настоящей статьи обязанности органов местного самоуправления установить требования к составу и порядку деятельности комиссии в соответствии с настоящим Кодексом и законами субъектов РФ.