Статья 28. Публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов

СТ 28 ГрК РФ.

1. В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и
законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства
публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений
(далее - публичные слушания), с участием жителей поселений, городских округов проводятся в
обязательном порядке.

2. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом
муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа
муниципального образования с учетом положений настоящей статьи.

3. Публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального
образования. В случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории
поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей
земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах
территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка
указанных изменений.

4. При проведении публичных слушаний в целях обеспечения всем заинтересованным лицам
равных возможностей для участия в публичных слушаниях территория населенного пункта может
быть разделена на части. Предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных
на такой части территории, устанавливается законами субъектов Российской Федерации исходя из
требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего
мнения.

5. В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана
уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения
или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организуют
выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления
представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на
собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению.

6. Участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение
публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного
самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта
генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний.

7. Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке,
установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной
официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии
официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального
сайта городского округа) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть
"Интернет").

8. Срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального
образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах
публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными
правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть менее
одного месяца и более трех месяцев.

9. Глава местной администрации с учетом заключения о результатах публичных слушаний
принимает решение:
1) о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган
муниципального образования;
2) об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.

Комментарий к Ст. 28 Градостроительного кодекса РФ

1. Включение комментируемой статьи в ГрК РФ подтверждает ориентир законодателя на формирование в России демократического правового государства, в котором любые действия и решения органов публичной власти должны являться «прозрачными», а отношение населения к решениям и документам, принимаемым органами публичной власти, должно иметь влияние на содержание таких документов. Именно такой вывод следует сделать из ч.1 комментируемой статьи, четко выделяющей две цели проведения публичных слушаний:

а) обеспечение соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности (т.е. публичных интересов).

б) обеспечение прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (т.е. частных интересов).

В отличие от старого ГрК РФ, в котором целая глава была посвящена проблемам обеспечения прав граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, в новом ГрК РФ об этом нет отдельной статьи, что едва ли положительно характеризует кодекс в плане юридической техники. Соответствующие нормы разбросаны по тексту кодекса, что затрудняет работу правоприменителей. С другой стороны, качество и уровень защиты права на благоприятные условия жизнедеятельности значительно возрос.

Если ранее законодатель закреплял право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, то теперь формулировка несколько иная – ГрК РФ направлен на обеспечение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности. Проблема соотношения прав человека и прав гражданина вполне достаточно исследована в юридической литературе. Не пытаясь даже пытаться пересказывать содержание существующих научных концепций и дискуссий, отметим лишь, что закрепление в ГрК РФ права человека на благоприятные условия жизнедеятельности означает законодательную ориентацию на международные стандарты прав человека, что следует признать весьма позитивным. Относительно же соотношения «среды» и «условий» жизнедеятельности, мы полагаем, что рассматриваемая новелла кодекса означает переход к более комплексному учету потребностей населения и территорий в развитии, что обеспечивается разработкой федеральных, региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, технических регламентов, разработкой градостроительной документации всех уровней, выделение средств бюджетов всех уровней на реализацию заложенных градостроительной документацией вариантов развития территорий и т.д. Одним из элементов построения демократической и прозрачной процедуры учета публичных интересов как раз и являются публичные слушания.

При этом если достижение их публичной цели осуществляется в интересах всего проживающего на соответствующей территории населения, то другая (частная) цель преследует необходимость обеспечения интересов правообладателей недвижимости, расположенной в пределах границ муниципального образования (поселения или городского округа). Учет интересов данной категории населения необходим для полноценного экономического развития территории.

2. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется не только ГрК РФ, уставом муниципального образования и муниципальными правовыми актами, но и иными федеральными законами. В первую очередь среди них следует выделить Закон о местном самоуправлении. Для целей комментируемой статьи является важным то, что публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования (ст.28). Согласно п.4 данной статьи, порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, а также другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования.

Следует иметь в виду, что публичные слушания, предусмотренные ГрК РФ, представляют собой лишь одну из многочисленных видов и форм участия населения в обсуждении принимаемых решений. Не пытаясь дать оценку всему существующему спектру процедур учета мнения населения при принятии органами публичной власти решений, хотелось бы выделить процедуры учета общественного мнения, предусмотренные земельным законодательством. В их число входит, во-первых, процедура общественных слушаний при установлении публичного сервитута (п.2 ст.23 ЗК РФ).

Во-вторых, согласно п.3 ст.31 ЗК РФ, граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

Существующая на момент вступления в силу ГрК РФ процедура общественных обсуждений, являющихся неотъемлемой частью процедуры оценки воздействия на окружающую среду, в ходе дальнейшей реализации положений ГрК РФ будет скорректирована, равно как и процедура экологической экспертизы, частью которой, в свою очередь, является ОВОС.

Таким образом, публичные слушания, предусмотренные ГрК РФ являются одним из видов муниципальных публичных слушаний вообще, как по процедуре, так и по кругу подлежащих обсуждению проблем, что следует иметь в виду при разработке муниципальных правовых актов.

3. Публичные слушания должны проводиться в каждом населенном пункте муниципального образования, а в некоторых случаях территория населенного пункта может быть даже разделена на части. Такой подход обусловлен необходимостью учета интересов населения сопредельных населенных пунктов, входящих в границы одного муниципального образования (поселения, городского округа), а тем более при включении в состав одного населенного пункта другого. Необходимость же разделения населенного пункта на части для проведения публичных слушаний обусловлена тем, что для локальных публичных слушаний (см. следующий пункт комментария) нет необходимости выяснять мнение населения всего муниципального образования (или населенного пункта), а достаточно учесть интересы правообладателей земельных участков и населения в пределах микрорайона, квартала или территориальной зоны. Однако для реализации этого положения необходима разработка закона субъекта РФ, определяющего предельную численность лиц, проживающих на такой территории. Следовательно, необходима и классификация таких территорий в указанном законе.

4. Анализ положений ГрК РФ позволяет четко определить случаи применения процедуры публичных слушаний, разделяя вопросы и документы общемуниципального и локального характера, по которым такие слушания проводятся. Документы общемуниципального характера (то есть затрагивающие интересы населения всего муниципального образования), для которых применяется процедура публичных слушаний, включают в себя:

а) публичные слушания, которые проводятся на стадии подготовки проекта генерального плана (ч.3,11 ст. 24 ГрК РФ). Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана и подлежат учету при принятии решений об его утверждении или отклонении.

б) положения о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки являются составной частью порядка применения правил землепользования и застройки и внесения изменений в указанные правила. Соответственно, сам порядок применения правил является одной из неотъемлемых составных частей самих правил землепользования и застройки (чч.2,3 ст.30 ГрК РФ). Поэтому подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом результатов публичных слушаний (ч.3 ст.31 ГрК РФ). Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

ГрК РФ предусматривает также ряд случаев проведения локальных публичных слушаний (то есть затрагивающих интересы населения или правообладателей в пределах территориальной зоны и меньше), в том числе:

а) обязательному рассмотрению на публичных слушаниях подлежат проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа до их утверждения. Публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта ее планировки и проекта ее межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов (чч.5,7 ст.46 ГрК РФ).

б) локальными являются публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования - проводятся только с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в которой находится земельный участок либо объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение (ч.3 ст.39 ГрК РФ).

в) локальные публичные слушания будут проводиться в случаях, если внесение изменений в правила землепользования и застройки связано с размещением или реконструкцией отдельного объекта капитального строительства. Тогда публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территории, планируемой для размещения или реконструкции такого объекта, и в границах устанавливаемой для такого объекта зоны с особыми условиями использования территорий (ч.14 ст.31 ГрК РФ).

г) локальные публичные слушания проводятся по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ч.4 ст.40 ГрК РФ).

Вышеуказанные разновидности публичных слушаний имеют определенную специфику на территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В ч.3 ст. 63 ГрК РФ отмечается, что публичные слушания по проектам генеральных планов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга должны быть проведены в каждом внутригородском муниципальном образовании городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

5. Комментируемая статья не упоминает о том, кто же непосредственно будет организовывать процедуру публичных слушаний. Данный вопрос должен быть отражен в уставе и иных нормативно-правовых актах органа местного самоуправления. Однако из контекста других статей ГрК РФ очевидно, что в роли такого организатора должна выступать комиссия по проведению публичных слушаний. Порядок ее формирования не определен, но, несомненно, основной состав ее должен включать должностных лиц соответствующего исполнительного органа местного самоуправления. Именно на комиссию как организатора публичных слушаний указывает ч.12 ст.31, ч.4 ст.39, ч.5 ст. 40 ГрК РФ. Комиссия направляет сообщения о проведении публичных слушаний, готовит по их итогам рекомендации главе администрации, организует выставки, экспозиции и т.д.

6. Сроки проведения публичных слушаний ч.8 комментируемой статьи определяет в размере не менее одного и не более трех месяцев. Данный срок следует рассматривать в качестве общего срока проведения публичных слушаний. Он распространяется на проведение публичных слушаний по проекту генерального плана и по проектам планировки и межевания территории.

В тоже время ГрК РФ предусматривает специальные сроки проведения публичных слушаний. Согласно ч.13 ст.31 ГрК РФ, продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта. В соответствии с ч.7 ст.39 ГрК РФ, срок проведения публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний не может быть более одного месяца. Данный момент также следует отразить в муниципальных правовых актах при их подготовке.

7. Одним из важнейших вопросов организации публичных слушаний является вопрос об их юридическом значении. Итоги публичных слушаний фиксируются в протоколе публичных слушаний, а заключение об их результатах подлежит опубликованию и может размещаться в сети «Интернет». Однако, несмотря на подробную регламентацию процедуры обсуждения различных вопросов (например, о внесении предложений и замечаний в протокол публичных слушаний или обязательности его приложения к проектной документации), следует признать, что учет их результатов для органов власти не обязателен. Действительно, орган местного самоуправления может их учесть и направить документ на доработку (например, проект генерального плана), но может и совершенно безнаказанно мнение населения и правообладателей недвижимости проигнорировать. При этом факт игнорирования даже нельзя будет обжаловать в суде.

Закрепление аналогичной ГрК РФ нормы в законах демократических стран с сформированным гражданским обществом не вызывало бы возражений в силу существующих там многовековых традиций уважения органами власти мнения населения и признания его «самоценности». В современной же России сохраняется ряд пережитков тоталитаризма, что проявляется, в частности, в повсеместном игнорировании органами власти всех уровней интересов и потребностей населения. Поэтому данная редакция норм ГрК РФ, ни к чему не обязывающая органы публичной власти, может заслужить только отрицательную оценку.

8. Отдельным вопросом, никак не регламентированным комментируемой статьей, является вопрос о расходах на проведение публичных слушаний. Исходя из анализа положений ГрК РФ, в зависимости от вида публичных слушаний определяется и финансирование их проведения.

а) при проведении публичных слушаний по проекту генерального плана, проектов правил землепользования и застройки, а также проектов планировки и межевания территории (а также внесения изменений в них) финансирование публичных слушаний осуществляется из средств местного бюджета.

б) расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования, а также расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, несут заинтересованные физические или юридические лица (ч.10 ст.39 и ч.4 ст.40 ГрК РФ).

Другой комментарий к Статье 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации