Статья 27. Совместная подготовка проектов документов территориального планирования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления

СТ 27 ГрК РФ.

1. Совместная подготовка проектов документов территориального планирования может
осуществляться в целях обеспечения устойчивого развития территорий путем комплексного
решения вопросов территориального планирования в следующих случаях:
1) планирование размещения объектов федерального значения, объектов регионального
значения, предусмотренных документами территориального планирования Российской Федерации,
документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, на территориях
поселения, городского округа, межселенной территории муниципального района, территориях
нескольких муниципальных образований;
2) планирование размещения объектов местного значения муниципального района,
предусмотренных документами территориального планирования муниципального района, на
территории поселения, входящего в состав такого муниципального района;
3) планирование размещения объектов регионального значения, объектов местного значения
на территориях других субъектов Российской Федерации или других муниципальных образований;
4) установление ограничений использования земельных участков и объектов капитального
строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального
или регионального значения.

2. Совместная подготовка проектов документов территориального планирования может
осуществляться:
1) федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации;
1.1) федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;
2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления;
4) органами местного самоуправления муниципальных образований.

3. С инициативой о совместной подготовке проектов документов территориального
планирования вправе выступать:
1) федеральные органы исполнительной власти;
2) высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской
Федерации;
3) органы местного самоуправления.

4. Предложения о совместной подготовке проекта документа территориального планирования
или проектов документов территориального планирования должны содержать положения
об организации скоординированных работ, связанных с подготовкой проекта документа
территориального планирования или проектов документов территориального планирования в части
их содержания, объема и сроков финансирования.

5. В целях совместной подготовки проекта документа территориального планирования или
проектов документов территориального планирования в соответствии с частью 2 настоящей статьи
федеральные органы исполнительной власти, высшие исполнительные органы государственной
власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, получившие указанные
в части 4 настоящей статьи предложения, в течение тридцати дней со дня их поступления
должны направить ответ о даче согласия на совместную подготовку проекта документа
территориального планирования или проектов документов территориального планирования либо о
необходимости уточнения предусмотренных частью 4 настоящей статьи положений об организации
скоординированных работ.

6. Отказ от совместной подготовки документов территориального планирования в
установленных частью 1 настоящей статьи случаях не допускается.

7. В случае получения ответа о даче согласия на совместную подготовку проекта документа
территориального планирования или проектов документов территориального планирования
на основании совместного решения сторон создается комиссия по совместной подготовке
проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального
планирования (далее - комиссия по совместной подготовке проектов).

8. Комиссия по совместной подготовке проектов создается на условиях равного
представительства сторон.

9. Комиссия по совместной подготовке проектов обеспечивает соблюдение интересов
указанных в части 5 настоящей статьи органов и координацию их деятельности при подготовке
проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального
планирования.

10. Совместная подготовка проекта документа территориального планирования или проектов
документов территориального планирования должна осуществляться с учетом требований,
предусмотренных статьями 11, 15, 20 и 24 настоящего Кодекса.

11. В случае, если при совместной подготовке проекта документа территориального
планирования предложения о размещении объектов регионального или местного значения на
территории другого субъекта Российской Федерации или территории другого муниципального
образования не согласованы, вопрос о размещении таких объектов решается в судебном порядке.

12. Документ территориального планирования, совместная подготовка которого
осуществлялась в соответствии с настоящей статьей, утверждается органом государственной власти
или органом местного самоуправления в соответствии с компетенцией, установленной статьями 11,
15, 20 и 24 настоящего Кодекса.
13. Порядок совместной подготовки проекта документа территориального планирования или
проектов документов территориального планирования, состав, порядок создания и деятельности
комиссии по совместной подготовке проектов могут устанавливаться Правительством Российской
Федерации.

Комментарий к Ст. 27 Градостроительного кодекса РФ

1. Существует несколько оснований для совместной разработки документов территориального планирования органами публичной власти, указанных ч.2 комментируемой статьи. Причинами возникновения такой необходимости, как правило, являются определенные, часто непредвиденные социально-экономические ситуации, техногенные аварии и катастрофы. Вследствие этого возникает потребность в осуществлении экстренных градостроительных мероприятий, которые заметно отличаются от распространенных и типовых операций по выделению и застройке определенных территорий. Чаще всего предусмотренные комментируемой статьей мероприятия будут иметь социальный контекст: переселение жителей из экологически неблагоприятных районов (например, зон экологического бедствия); расселение жителей разрушенных в результате военных действий территорий; размещение специальных подразделений (частей) различных родов войск; освоение территории с целью компактного расселения беженцев. Все эти ситуации в основном вызываются какими-либо нестандартными социально-экономическими процессами. В тоже время нельзя исключать и существование планируемых ситуаций, которые также потребуют поиска компромиссных управленческих, правовых, экономических, градостроительных и организационных решений.

В управленческом и правовом аспекте могут быть выделены несколько ситуаций, различных по процедуре инициирования градостроительного начинания и связанных с неодинаковой последовательностью реализации планируемых мероприятий. Однако вне зависимости от того, какой орган публичной власти выступает с инициативой проведения совместной разработки рассматриваемых документов, действует общий принцип: в соответствии с тем, интересы какого органа публичной власти преобладают либо же его заинтересованность в данных мероприятий наибольшая, тот орган публичной власти и гарантирует последующую реализацию намеченных мероприятий, в том числе и их основное финансовое обеспечение.

В большинстве случаев сторона-инициатор выдвигает собственные условия и требования, которые предлагается выполнять другой стороне. Эти требования выражаются в определенных территориальных интересах. Это означает, что выдвижение инициативы влечет за собой необходимость выделения земельных участков, различных по величине, вплоть до крупных фрагментов территории, а также перевод уже выделенных участков из одной категории земель в другую. Как правило, требования инициатора в части выделения территории этим не ограничиваются: территории отводятся для определенных целей, и следовательно их необходимо подвергнуть пространственным преобразованиям, которые могут быть очень сложны и многочисленны. От объема требуемых градостроительных мероприятий напрямую зависит общая потребность в финансовых ресурсах, необходимых для их реализации. Причем в составе этих ресурсов выделяется достаточно крупная часть средств, которые необходимо направить на разработку документации планирования. В зависимости от того, кто из участников градостроительной деятельности является инициатором данных начинаний, на него, наряду с другими, налагаются обязательства по финансовому обеспечению проектных разработок. Во многих случаях подготовка документов территориального планирования является лишь одной из начальных стадий осуществления намеченных мероприятий, вслед за которой должно последовать освоение (реконструкция) территории.

2. В процессе согласования интересов создаются условия для того, чтобы интересы нижестоящих уровней публичной власти не были ущемлены. Данный вопрос является весьма актуальным по причине выдвижения требований, влекущих за собой различные материальные и финансовые расходы. Например, процесс градостроительной реконструкции может повлечь за собой необходимость отчуждения части территории, застроенной зданиями, сооружениями и оснащенной соответствующей инфраструктурой. Инициатор как правило обеспечивает стороне, находящейся в зависимости от его градостроительных интересов компенсацию вложенных средств, реализованных в объектах капитального строительства. Процесс согласования (совместной подготовки) как раз и способен упорядочить противоречивые интересы сторон.

Могут возникать такие ситуации, в которых противоречия сторон невозможно разрешить, не ущемив чьих-либо (из сторон) интересов. Однако учитывая то, что процедура совместной подготовки проектов документов территориального планирования возникает как следствие необходимости реализации положений государственной градостроительной политики, проводимой органами исполнительной власти соответствующего уровня, то в каждом конкретном случае вырабатывается определенная методика поиска решения, способного устроить всех участников градостроительной деятельности.

Специфика таких методик заключается в том, что в отличие от традиционной схемы подготовки подобного рода документов, в данном случае речь идет о необходимости внесения в задание уже согласованных к моменту его подписания положений (в то время как обычная схема предполагает разработку документа, а затем уже техническую процедуру согласования). Достаточно простая с технологической точки зрения процедура составления задания в данном случае, напротив, сложна и продолжительна во времени. Эти особенности объясняются тем, что при формировании единого профессионального мнения в процессе согласования технических положений задания должны учитываться территориальные интересы каждого участника градостроительной деятельности, задействованного в разработке конкретного документа, которые в большинстве случаев достаточно противоречивы. В тоже время, если эти противоречия не могут быть разрешены, то и задание на разработку документации не может быть официально утверждено.

Для того, чтобы задание получило статус документа, на основании которого может проводиться дальнейшая подготовка документов территориального планирования, оно должно утверждаться каждой из сторон, в отношении которой предпринимаются действия по территориальному планированию и затрагиваются их интересы. Наличие утвержденного задания означает, что все стороны в равной степени принимают условия по его техническому, организационному и финансовому участию (выполнению). Как правило, в градостроительной деятельности наиболее часто практикуется подход к реализации подобного рода заданий, при котором обеспечивается разделение полномочий (функций) участников процесса территориального планирования. Не исключены, однако, и другие ситуации. Например, согласно положениям задания, возможно наделение большими полномочиями (функциональными обязанностями) какого-либо участника данного процесса. В то же время расширение поля функциональных обязанностей должно компенсироваться соответствующими мерами, прежде всего в территориальном аспекте, но также мерами финансового характера. Как и в случае «единоличной» подготовки документов территориального планирования, совместная подготовка документов несколькими органами публичной власти предусматривает те же самые процедуры «прозрачности и публичности», например, в части опубликования проекта и утвержденного совместного документа.

3. Отдельные вопросы правового обеспечения взаимодействия органов публичной власти по совместному решению различных вопросов уже получили свою регламентацию федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами. Например, предусмотренная комментируемой статьей возможность совместной разработки органами местного самоуправления проектов документов территориального планирования является частным случаем межмуниципального сотрудничества, предусмотренного ст.8 Закона о местном самоуправлении. Как следует из данной статьи, в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. Представляется, что такой совет мог бы принять участие в формировании комиссии по совместной подготовке проектов документов территориального планирования, предложенной органами государственной власти РФ или одного из находящихся на территории данного субъекта РФ муниципальных образований.

Существуют и иные примеры осуществления совместной деятельности различными уровнями публичной власти. Например, согласно ст.9 Закона о культурном наследии, к полномочиям Российской Федерации относится формирование и ведение совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Другой комментарий к Статье 27 Градостроительного кодекса Российской Федерации