Статья 2. Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности

СТ 2 ГрК РФ.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:

1) обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории;

2) обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;

3) обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;

4) осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории;

5) участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;

6) ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

7) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;

8) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;

9) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;

10) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий;

10.1) единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений, указанных в статье 5 настоящего Кодекса;

11) ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;

12) возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

Комментарий к Ст. 2 Градостроительного кодекса РФ

1. Принципы законодательства – это его основные начала, руководящие идеи и положения, определяющие общую направленность и конкретное содержание правового регулирования в данной сфере. Принципы законодательства распространяют свое действие на более обширную область общественной жизни, нежели правовые нормы. Как правило, один принцип находит свое отражение и воплощение в целом ряде отдельных норм. В сочетании с предметом и методом правового регулирования, принципы, свойственные той или иной отрасли законодательства, создают особый режим правового регулирования, который является наиболее комплексной характеристикой данной отрасли. Принципы отрасли законодательства самым отчетливым образом выражают ее специфику: вполне достаточно ознакомиться с этими принципами, чтобы, не зная ничего другого о данной отрасли, составить себе адекватное представление об ее предмете, методе, системе, социальном назначении, целях и задачах, средствах их решения.

Принципы законодательства служат ориентиром правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Соблюдение принципов градостроительного законодательства обеспечивает нормальное и единообразное развитие и функционирование всей российской правовой системы в целом. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в своих постановлениях часто напоминают о необходимости использования принципов законодательства, поскольку последние могут являться источником права при обнаружении в нем пробелов.

Как отмечалось в научной литературе, по большому счету, принципы законодательства выполняют две основные функции: 1) служат основой для конструирования иных правовых положений, активно определяют их содержание; 2) препятствуют проникновению в законодательство таких положений, которые не соответствуют принципам, имеют иные, чем официально проводимые принципы права, основы. Принципы законодательства подразделяются на группы в зависимости от того, распространяются ли они на всю систему законодательства (общеправовые принципы), на несколько отраслей (межотраслевые), на одну отрасль законодательства (отраслевые принципы) или же на один-два института соответствующей отрасли права (внутриотраслевые принципы). Рассматриваемые в комментируемой статьи принципы носят как отраслевой, градостроительный характер, так и межотраслевой (в части обеспечения экологической безопасности).

2. Принцип обеспечения устойчивого развития не случайно поставлен в комментируемой статье на первое место. Его формирование связано с реализацией на внутригосударственном уровне решений Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г., состоявшейся в Рио-де-Жанейро. Принцип устойчивого развития, исходя из материалов конференции, означает обязан¬ность государства сохранять все экосистемы и экологические процессы, которые жизненно необходимы для функционирования биосферы, сохранять биологическое разнообразие и соблюдать принцип оптимальной устойчивос¬ти при эксплуатации биологических ресурсов и живых экосистем. Другими словами, устойчивое развитие – это стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс общества.

Вопреки достаточно распространенному мнению, принцип устойчивого развития кроме чисто экологической составляющей включает в себя и ряд иных элементов. Действительно, принцип 4 Декларации Рио подчеркивает, что для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него. Однако кроме экологической Декларация Рио выделяет и иные цели и задачи перехода к устойчивому развитию, например, сотрудничество по искоренению бедности (принцип 5).

Рекомендации международного сообщества нашли свое продолжение в ст.50 ЛК РФ (устойчивое развитие как принцип государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов); ст.3 ВК РФ (цели водного законодательства Российской Федерации реализуются на основе принципа устойчивого развития) и ст.69 ВК РФ (устойчивое развитие как принцип государственного управления в области использования и охраны водных объектов); ст.5 Закона об охране озера Байкал (в части задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал на принципах устойчивого развития) и т.д.

Наряду с федеральными законами, в целях реализации Декларации Рио был принят ряд подзаконных актов, в том числе Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Рассматриваемый принцип определяет и механизм достижения поставленных им целей обеспечения устойчивого развития в сфере градостроительной деятельности посредством территориального планирования и градостроительного зонирования (о них см. подробнее главы 3,4 ГрК РФ).

3. Второй принцип градостроительного законодательства направлен на обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности. Данный принцип означает необходимость поиска разумного компромисса между нередко противоречивыми интересами экологии, экономики и социального развития. Аналогичные принципы мы можем встретить и в рамках иных отраслей российского законодательства. Например, согласно ст.3 Закона об охране окружающей среды, одним из принципов охраны окружающей среды является научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства. При этом речь не идет об установлении, например, запретов на эксплуатацию экологически «грязных» производств, расположенных в непосредственной близости от жилой застройки. В последующих статьях ГрК РФ речь идет как раз о поиске экономических стимулов перепрофилировании таких производств, нежели о применении административных запретов и предписаний.

4. Третий принцип «обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения» корреспондирует положениям ст.15 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ (ред. от 22 августа 2004 г.). Согласно указанной статье, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и организации независимо от организационно-правовых форм создают условия инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры (жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, спортивным сооружениям, местам отдыха, культурно-зрелищным и другим учреждениям), а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации.

Планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений на новое строительство и реконструкцию зданий, сооружений и их комплексов, а также разработка и производство транспортных средств общего пользования, средств связи и информации без приспособления указанных объектов для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами не допускаются.

В случаях, когда действующие объекты невозможно полностью приспособить для нужд инвалидов, собственниками этих объектов должны осуществляться по согласованию с общественными объединениями инвалидов меры, обеспечивающие удовлетворение минимальных потребностей инвалидов.

Включение рассматриваемого принципа в ГрК РФ произошло не случайно, а имело более ранние аналоги: ст.17 старого ГрК РФ также предусматривала создание условий для беспрепятственного доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

5. Четвертый принцип закрепляет осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки. Данный принцип предполагает как последовательную, так и параллельную разработку документации о территориальном планировании Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления. На основании указанных документов происходит подготовка правил землепользования и застройки, включающих карту зонирования и градостроительные регламенты. Последними определяются параметры и виды строительного использования территории муниципального образования, и, соответственно, расположенных в границах территориальных зон земельных участков. Используя данные параметры, правообладатель земельного участка готовит проектную документацию, и, в случае ее соответствия требованиям градостроительного плана земельного участка, вправе получить разрешение на строительство (реконструкцию) необходимого ему объекта капитального строительства.

6. Пятый принцип закрепляет возможность участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, гарантирует обеспечение свободы такого участия. Для уяснения смысла данного принципа следует иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, толкование понятия «объединение граждан» было впервые дано в Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах». Как отметил Конституционный Суд РФ, под «объединениями» следует понимать юридические лица, которые созданы гражданами для совместной реализации своих конституционных прав. Само же понятие «градостроительная деятельность» сформулировано в ст.1 ГрК РФ.

Во-вторых, целью такого участия является обеспечение реализации права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, а непосредственными формами могут выступать: право требовать предоставления информации о намечаемой либо осуществляемой градостроительной деятельности; право на участие в публичных слушаниях по проектам генеральных планов поселений и городских округов, а также по вопросам землепользования и застройки; право на участие в проведении негосударственной экспертизы проектной документации; право на создание общественных и иных некоммерческих объединений; право на участие в качестве наблюдателей за ходом расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности и т.д.

7. Шестой принцип устанавливает ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. Появление данного принципа обусловлено тем, что нормы права носят предоставительно-обязывающий характер, а, следовательно, праву одной стороны (граждан и юридических лиц) на благоприятные условия жизнедеятельности корреспондирует обязанность органов публичной власти обеспечить такие условия. Наиболее ярко содержание данного принципа раскрывается, например, в ст. 59 ГрК РФ, согласно которой Российская Федерация несет субсидиарную (дополнительную) ответственность за причинение вреда в случае несоответствия положительного заключения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования требованиям технических регламентов (см. также комментарий ст.60 ГрК РФ).

8. Седьмой принцип «осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов» включен в ГрК РФ в связи с происходящей в России реформой действующих стандартов, правил и нормативов, начало которой было положено Законом о техническом регулировании, вступившем в силу с 1 июля 2003 г. Задачи данной реформы заключаются в замене системы ГОСТов, СНиПов, СанПиНов и иных стандартов и правил двухуровневой системой: технических регламентов и национальных стандартов.

В соответствие с постановлением Госстандарта России от 30 января 2004 г. «О национальных стандартах Российской Федерации», со дня вступления в силу Закона о техническом регулировании, национальными стандартами признаны государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля 2003 г. Впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные указанными национальными стандартами, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, а также зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Согласно п. 1 ст. 9 Закона о техническом регулировании, правовой формой принятия технических регламентов является федеральный закон, а сами технические регламенты должны быть приняты до 1 июля 2010 г. (п.7 ст. 46). После их принятия, результатом, например, государственной экспертизы проектной документации будет являться заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий.

9. Содержание восьмого принципа об осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечении предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятии мер по противодействию террористическим актам следует рассматривать в контексте норм иных отраслей российского законодательства. Общие требования об обеспечении безопасного развития территорий в ходе осуществления градостроительной деятельности сформулированы в Законе о техническом регулировании и связаны с введением технических регламентов (см. принцип седьмой).

Необходимость соблюдения требований гражданской обороны в ходе осуществления градостроительной деятельности вытекают из Федерального закона от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (ред. от 22 августа 2004 г.). Гражданская оборона – это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. В контексте градостроительного законодательства, такие меры означают заблаговременное планирование и размещение убежищ и иных объектов гражданской обороны, мест размещения материально-технических, продовольственных и иных запасов, технических систем управления гражданской обороной и т.д.

Вопросы предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера урегулированы Законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Предусматриваются мероприятия по обеспечению создания федеральных резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, мест размещения соответствующих строительных и иных объектов и т.д. В свете Федерального закона от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» (ред. от 22 августа 2004 г.), необходимо планирование мест размещения специальных объектов с соответствующими системами обеспечения их охраны и безопасности.

Содержание документов территориального планирования, посвященное обеспечению задач обороны и безопасности Российской Федерации, указано в ст.10 ГрК РФ. Для отображения этой информации утверждаются специальные карты (схемы), например, карты границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

10. Девятый принцип предусматривает осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности. Данный принцип наиболее полно разработан в рамках экологического законодательства. Так, глава седьмая Закона об охране окружающей среды включает требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Например, согласно ст.37 данного закона, строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительные заключения государственной экологической экспертизы, с соблюдением требований в области охраны окружающей среды, а также санитарных и строительных требований, норм и правил.

Запрещаются строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до отвода земельных участков в натуре, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды. При осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством РФ.

Дополнительные экологические требования предусмотрены при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики (ст.40), военных и оборонных объектов (ст.41), мелиоративных систем и гидротехнических сооружений (ст.43) и т.д.

11. Десятый принцип градостроительного законодательства регулирует осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий. Согласно ст.3 Закона о культурном наследии, к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Одним из способов реализации данного принципа является проведение государственной историко-культурной экспертизы. Одной из целей ее проведения (ст.28 Закона культурном наследии) является определение соответствия проектов зон охраны объекта культурного наследия, градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, намечаемых землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, а также проектов проведения указанных работ требованиям государственной охраны объекта культурного наследия, а также определение степени соответствия проектной документации и производственных работ нормативным требованиям к сохранению объекта культурного наследия.

Относительно второй части данного принципа в части соблюдения требований по охране особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ), необходимо выделить три обстоятельства.

а) Согласно ст.72 Конституции России, отдельным предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ являются «особо охраняемые природные территории». Между тем, законодательство об особо охраняемых природных территориях является неотъемлемой составной частью экологического законодательства, а соответствующие нормы об охране ООПТ образуют отдельный институт экологического права (наряду с нормированием, экологическим контролем и т.д.). Однако все иные эколого-правовые институты не выделяются в качестве отдельного предмета ведения или отдельного принципа.

б) Существует два варианта придания определенной территории особого эколого-правового статуса. В одном случае территории с уникальными и неповторимыми природными комплексами и объектами придается статус ООПТ (заповедник, заказник, памятник природы и т.д.). В другой случае территории с деградировавшими экосистемами, нуждающейся в немедленном проведении эколого-восстановительных работ, может быть придан статус зоны экологического бедствия. Обе данные разновидности территорий с особым эколого-правовым статусом являются «двумя сторонами одной медали», демонстрируя две крайние формы состояния экологических систем. Однако по тексту ГрК РФ одну форму особой охраны (ООПТ) законодатель неоднократно упоминает, а другую (зоны экологического бедствия) нет. Предыдущая редакция ГрК РФ упоминала обе указанных разновидности территорий с особым эколого-правовым режимом.

в) Градостроительная деятельность в границах ООПТ и их охранных зон сопряжена со значительными ограничениями и запретами, поскольку смысл создания ООПТ заключается в консервации уникальных природных объектов в естественном состоянии. Поэтому, например, согласно п.2 ст.15 Закона об особо охраняемых природных территориях, в границах национальных парков запрещается строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков. По другим категориям ООПТ подобные запреты могут носить более мягкий характер (курорты, государственные природные заказники).

12. Одиннадцатый принцип «ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности» означает возможность применения мер юридической ответственности к лицу, нарушившему требования градостроительного законодательства, в том числе меры дисциплинарной, материальной, административной, уголовной, гражданско-правовой ответственности. При этом нельзя забывать, что градостроительное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а, следовательно, меры юридической ответственности за нарушение требований градостроительного законодательства могут быть предусмотрены законами субъектов РФ. Наиболее типовым таким случаем может стать закрепление в Кодексе об административных правонарушений субъекта РФ мер административного воздействия.

13. Последний двенадцатый принцип возмещения в полном объеме вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности следует рассматривать в контексте шестого и одиннадцатого принципов. Данный принцип полностью корреспондирует положениям ч.1 ст.1064 ГК РФ, закрепляющей, что вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Согласно ст.1069 ГК РФ, в случае, если вред причинен гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.

14. Представляется, что не все принципы, которые по тексту ГрК РФ выступают «базовыми исходными началами» градостроительного законодательства, вошли в текст комментируемой статьи. Нам представляется, что к числу таковых объективно относятся (как минимум): принцип установления непересекающихся полномочий органов публичной власти; принцип приоритета градостроительной документации над землеустроительной; принцип тесной взаимосвязи всех видов градостроительной документации. Однако даже вне прямого упоминания в тексте, данные начала, будучи конкретизированы в различных нормах ГрК РФ, реально определяют поведение участников градостроительных отношений.

Другой комментарий к Статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации