Статья 19. Содержание схемы территориального планирования муниципального района

СТ 19 ГрК РФ.

1. Схема территориального планирования муниципального района содержит:
1) положение о территориальном планировании;
2) карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального района;
3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов),
расположенных на межселенных территориях;
4) карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если
на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов
регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

2. Положение о территориальном планировании, содержащееся в схеме территориального
планирования муниципального района, включает в себя:
1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов
местного значения муниципального района, их основные характеристики, их местоположение
(указываются наименования поселения, межселенной территории, населенного пункта), а также
характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление
таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;
2) параметры функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае,
если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения,
объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных
объектов), а также сведения о планируемых для размещения в указанных зонах объектах
федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения.

3. На указанных в пунктах 2 - 4 части 1 настоящей статьи картах соответственно
отображаются:
1) планируемые для размещения объекты местного значения муниципального района,
относящиеся к следующим областям:
а) электро- и газоснабжение поселений;
б) автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах
муниципального района;
в) образование;
г) здравоохранение;
д) физическая культура и массовый спорт;
е) обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов;
ж) иные области в связи с решением вопросов местного значения муниципального района;
2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов),
расположенных на межселенных территориях;
3) границы и описание функциональных зон, установленных на межселенных территориях,
с указанием планируемых для размещения в этих зонах объектов федерального значения, объектов
регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и (или)
местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального
значения, линейных объектов местного значения.

4. К схеме территориального планирования муниципального района прилагаются материалы
по ее обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

5. Материалы по обоснованию схемы территориального планирования муниципального
района в текстовой форме содержат:
1) сведения о планах и программах комплексного социально-экономического развития
муниципального образования (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание
объектов местного значения;
2) обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения
муниципального района на основе анализа использования соответствующей территории, возможных
направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования;
3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения
муниципального района на комплексное развитие соответствующей территории;
4) утвержденные документами территориального планирования Российской Федерации,
документами территориального планирования субъекта Российской Федерации сведения о видах,
назначении и наименованиях планируемых для размещения на межселенных территориях
объектов федерального значения, объектов регионального значения, их основные характеристики,
местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае,
если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты
указанных документов территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта
размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения на основе
анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых
ограничений их использования;
5) перечень земельных участков, расположенных на межселенных территориях и включаемых
в границы населенных пунктов или исключаемых из их границ, с указанием категорий земель, к
которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования;
6) перечень и характеристику основных факторов риска возникновения чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера на межселенных территориях в случае, если на
межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов
регионального значения, объектов местного значения.

6. Материалы по обоснованию схемы территориального планирования муниципального
района в виде карт отображают:
1) границы поселений, входящих в состав муниципального района;
2) границы населенных пунктов, входящих в состав муниципального района;
3) объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали
влияние на определение планируемого размещения объектов местного значения муниципального
района, объектов федерального значения, объектов регионального значения, в том числе:
а) планируемые для размещения объекты федерального значения, объекты регионального
значения в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации,
документами территориального планирования субъекта Российской Федерации;
б) особые экономические зоны;
в) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного
значения;
г) территории объектов культурного наследия;
д) зоны с особыми условиями использования территорий;
е) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера;
ж) иные объекты, иные территории и (или) зоны.

Комментарий к Ст. 19 Градостроительного кодекса РФ

1. Появление в Законе о местном самоуправлении такой разновидности муниципальных образований, как муниципальный район, в границах которого могут располагаться поселения (муниципальные образования) и межселенные территории, привело к изменению административно-территориального деления субъектов РФ. Как следует из ст.5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 29 декабря 2004 г.), административно-территориальное устройство субъекта РФ и внесение в него изменений относится к полномочиям представительных органов власти субъектов РФ. В качестве таких административно-территориальных единиц субъекты РФ выделяли города областного (краевого, республиканского) значения, города районного значения, районы, сельсоветы и т.д. В свете Закона о местном самоуправлении, данное деление должно быть скорректировано.

Муниципальный район представляет собой особый объект градостроительной деятельности, что влечет за собой установление определенных особенностей градостроительной деятельности на его территории и отражается в содержании документации территориального планирования. В результате меняется само градостроительное планирование развития территории: основными функциями муниципального района являются вопросы обеспечения развития инфраструктуры (содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района и т.д.), а также выполнение иных межпоселенческих функций.

2. Принципиально важным для правового регулирования в градостроительной деятельности земельных отношений является установление и утверждение на картах (схемах) территориального планирования муниципального района границ земель различных категорий. Перечень категорий земель установлен ст.7 ЗК РФ (предусматривает разделение земель в границах Российской Федерации на семь категорий по целевому назначению), а порядок перевода земель из одной категории определен Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Однако ЗК РФ обходит молчанием вопрос о том, какой орган публичной власти и в каком порядке должен определять границы категорий земель, и в какой форме их утверждать.

Положения главы третьей ГрК РФ, а особенно комментируемая статья дают ответ на этот вопрос. В документах территориального планирования РФ и субъектов РФ происходит последовательное определение (отражение) границ ряда категорий земель. Так, на федеральном уровне (ст.10 ГрК РФ) определяются границы категории земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также границ земель специального назначения (обороны и безопасности, федеральных энергетических систем и т.д.). На схеме субъекта РФ отражаются утвержденные вышестоящим уровнем границы указанных категорий земель, а также добавляются границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границы земель сельскохозяйственного назначения (включая границы сельскохозяйственных угодий).

На уровне документов территориального планирования муниципального района отражаются вышестоящие решения о границах отдельных категорий земель, и происходит окончательное графическое отражение и утверждение границ всех категорий земель в пределах межселенных территорий. В границах поселений (городских округов) аналогичные сведения (границы) утверждаются генеральными планами поселений (городских округов). Например, генеральный план поселения отражает границы всех категорий земель, включая границы земель входящих в него сельских населенных пунктов (в связи с этим теряет смысл ст.84 ЗК РФ, в которую теперь необходимо внесение изменений, ибо черта населенных пунктов не является видом градостроительной документации).

Таким образом, на картах (схемах) территориального планирования муниципального района отображаются границы всех категорий земель, расположенных на территориях с низкой плотностью населения, не вошедших в состав поселений – муниципальных образований, что имеет большое юридическое значение в части фиксации категории земель в правоустанавливающих документах землепользователей, а также при решении вопроса о переводе земельных участков из одной категории в другую. При составлении таких карт будут использоваться данные государственного земельного кадастра, хотя органы местного самоуправления муниципального района (а в еще большей степени поселения) в определенных пределах могут вносить в них изменения, обусловленные спецификой планируемого использования территории для осуществления градостроительной деятельности.

Не менее важно и то, что именно на уровне схемы территориального планирования муниципального района фиксируются существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района. Собственно говоря, границы муниципальных образований (поселений) по каждому субъекту РФ утверждены приказами министерства регионального развития РФ. Однако данные границы носят описательный (повествовательный) характер, отмечая расстояния между различными координатами естественного или искусственного происхождения. Между тем, для реализации функций органа публичной власти (включая принятие решений о распоряжении земельными участками) необходимо четкое графическое фиксирование границ подведомственной территории (во избежание конфликтов и судебных споров), что может быть достигнуто только посредством утверждения схем территориального планирования муниципального района.

3. На рассматриваемой схеме территориального планирования муниципального района отражаются границы земель и перечни объектов значения муниципального района, что автоматически влияет на содержание властных полномочий, а также устанавливает зависимость между ними и градостроительными изменениями территории. Перераспределение полномочий между муниципальным районом и поселением также должно быть отражено как в схеме, так и в генеральном плане поселения. Из этого следует, что наиболее продуктивной градостроительная деятельность может быть тогда, когда процесс подготовки схем территориального планирования муниципального района и генерального плана поселения происходит согласованно и взаимоувязано, что исключает возможность возникновения разного рода противоречий в градостроительном развитии территории как следствие их изоляции.

Следствием процедуры взаимодействия поселения и муниципального района будет уточнение подходов к разработке документации территориального планирования. В качестве графической информации в нее должны попасть такие объекты значения муниципального района, которые будут реализованы за счет средств бюджета соответствующего уровня. Выделение бюджетных средств на строительство (реконструкцию) объектов, необходимых муниципальному району и находящихся в границах входящих в его состав поселений и отраженных в схеме территориального планирования района будет опираться на документальную (правовую) основу (например, планы социально-экономического развития муниципального района). В результате схемы территориального планирования приобретают четко определенный правовой статус и выступают в качестве точного инструмента управления территорией. Закрепление в документах территориального планирования муниципального района планируемых объектов капитального строительства поселений обязывает муниципальных должностных лиц и дает определенные гарантии выделения соответствующему поселению субвенций.

Обеспечение баланса интересов муниципального района и входящих в него поселений достигается и посредством фиксации на схеме района ограничений, вытекающих как из документов территориального планирования вышестоящего уровня, так и зафиксированных генеральными планами поселений.

Другой комментарий к Статье 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации